Svatko tko se bavi javnim stvarima vrlo često poseže za tekstovima koji predstavljaju prateću dokumentaciju i obrazlažu prijedloge zakona i drugih propisa koje donose predstavnička i rjeđe, kad je riječ o uredbama ili pravilnicima, izvršna tijela.
Obrazloženje teksta propisa je sastavni dio prijedloga propisa i čini obvezni dio dokumentacije koja prati prijedloge propisa prije njihovog formalnog usvajanja. U toj se dokumentaciji navodi ustavna osnova donošenja propisa, daje se ocjena stanja i osnovna pitanja koja se trebaju urediti propisom te navode posljedice do kojih će dovesti donošenje propisa te se daje ocjena i izvori potrebnih sredstava za njegovo provođenje. Uz sam tekst prijedloga propisa obrazlažu se njegove pojedine odredbe. Danas je do takvih dokumenata prilično lako doći, jer se prije donošenja, u pravilu, objavljuju na mrežnim stranicama predstavničkih odnosno izvršnih tijela, jednako kao i na internetskom portalu za online savjetovanja, pa svatko može ostvariti uvid u njih.
Najveći broj propisa koji se donose na državnoj razini potječe iz upravnog sustava, odnosno Vladi ih predlažu ministarstva kao resorna upravna tijela koja su specijalizirana za određeno upravno područje i koja su nositelji stručne pripreme prijedloga takvih propisa. Međutim, upravna tijela, odnosno ministarstva u konkretnim slučajevima, vrlo često ne ispunjavaju obvezu pisanja kvalitetnih obrazloženja prijedloga propisa. Nerijetko, ti su dokumenti previše formalni i nedostaje im kvalitetnih analiza i podloga, a njihov najslabiji dio je upravo obrazloženje pojedinih odredaba predloženog propisa.
Koja je svrha obrazloženja prijedloga propisa?
Obrazloženja teksta pojedinog propisa i ostali analitički dokumenti koji se, u pravilu kao jedinstven dokument u postupku donošenja propisa, prilažu samom prijedlogu teksta propisa imaju nekoliko temeljnih svrha.
Prije svega, tim se dokumentima treba jasno definirati svrha zbog koje se propis donosi te se definiraju ciljevi koji se propisom žele postići. To su formalni ciljevi određene javne politike (public policy) koji pokazuju zašto je potrebno donijeti propis i što se od njegove provedbe treba očekivati. To pomaže čitateljima propisa, uključujući službenike koji zakon primjenjuju, ali i građane na koje se propis odnosi, da puno bolje razumiju zašto je propis potreban i što se njime želi postići. Zato je neizostavan dio prijedloga analiza problema koji se propisom adresira odnosno analiza stanja u određenom upravnom području. Taj dio formalnog prijedloga sadrži analizu problema ili nedostataka u postojećem zakonodavstvu i (u)pravnoj praksi koji se žele riješiti novim propisom. To je ključno za uvjeravanje članova predstavničkih tijela koji su najčešći donositelji općih propisa da je on potreban i da glasa za njegovo donošenje.
Obrazloženje propisa trebalo bi detaljno opisati i kako će predloženi zakon riješiti identificirane probleme ili nedostatke. To u načelu uključuje i prikaz ključnih odredbi zakona i mehanizama koji će se koristiti za postizanje željenih ciljeva, posebno ako je riječ o institutima koji se tek uvode ili koji se značajnije izmjenjuju u odnosu na postojeće stanje. Također, obrazloženje treba sadržavati i analizu očekivanog učinka propisa na različite segmente društva, uključujući ekonomiju, okoliš, prava građana, potrebne upravne i organizacijske prilagodbe koje treba poduzeti kako bi se osigurala primjena novog propisa. To pomaže zakonodavcu da procijeni prednosti i moguće negativne posljedice zakona prije nego što ga usvoji. Već se dugo kao posebno, vrlo praktično multidisciplinarno područje, razvija i tzv. procjena učinaka propisa (regulatory impact assessment).
Sastavni dio obrazloženja prijedloga propisa je i analiza zašto je predloženi zakon u skladu s postojećim pravnim i ustavnim okvirom. Na taj se način sprječavaju sukobi odredaba različitih propisa, što je nerijetko slučaj koji se događa kad se propisi nedovoljno dobro priprema i kad se usvajaju pod vremenskim ili političkim pritiskom. Takvi neusuglašeni propisi stvaraju mnoge probleme u primjeni i u upravnoj i sudskoj praksi. Detaljna i kvalitetna obrazloženja uz prijedloge zakona dodatno doprinose transparentnosti cjelokupnog procesa donošenja zakona. To omogućuje građanima i drugim dionicima da bolje razumiju razloge za donošenje zakona i sudjeluju u raspravi o njemu. Na taj se način realizira i odgovornost politike prema građanima, posebno zato jer doneseni propis djeluje prema svim građanima i nerijetko stvara obaveze za široke kategorije stanovništva, a nerijetko i za cjelokupnu populaciju.
Pomoć u tumačenju zakona: obrazloženje može služiti kao korisni vodič za tumačenje zakona nakon njegovog donošenja. Omogućuje pravnicima, sudovima i drugim stručnjacima da bolje razumiju namjere zakonodavca i svrhu određenih odredbi zakona.
Ukratko, obrazloženje prijedloga zakona ključno je za pružanje informacija, argumentacije i analize potrebne za donošenje informirane odluke o prihvaćanju ili odbacivanju zakonskog prijedloga. Njima se olakšava primjena propisa nakon što on bude izglasan i počne se primjenjivati, osigurava se transparentnost kao jedna od temeljnih karakteristika javne uprave, u obrazloženju se iznose argumenata zašto se zakonodavac opredijelio za neko zakonsko rješenje čime se dodatno jača legitimitet cijelog procesa donošenja propisa.
Kako se u Hrvatskoj pišu obrazloženja zakona?
Valja biti iskren pa priznati da se obrazloženja propisa u Hrvatskoj pišu krajnje formalistički, čime se umanjuje važnost prateće dokumentacije koja se, kao zakonska obaveza, prilaže prijedlogu propisa. Nerijetko se u obrazloženju propisa ne obrazlaže ništa, već se jednostavno prepiše tekst propisa uz uvodnu napomenu da se nekom odredbom određuje upravo ono što se njome određuje. Zakonopisci nerijetko primjenjuju tautologiju kao temeljnu metodu pisanja obrazloženja konkretnih odredaba propisa koji se upućuju u proceduru donošenja. Obrazloženja konkretnih odredaba ne sadrže ni minimum analize odredbe, njezinog potencijalnog učinka niti kako se uklapa u postojeći pravni sustav i kakve se posljedice očekuju.
Recentni je primjer donošenje Zakona o plaćama u državnoj i javnim službama o kojem se vodila izvjesna javna i stručna rasprava i koji je, primjerice, u čl. 2. propisao čak 15 kategorija iznimki od primjene tog Zakona, a u obrazloženju tok članka se ne navodi nijedno slovo koje bi objasnilo zašto su te iznimke propisane i društveno opravdane. Takvih je primjera bezbroj i nije potrebno ići dalje u navođenje ilustrativnih primjera.
Kako bi se trebala pisati obrazloženja zakona?
Obrazloženja propisa, posebno zakona kao najvažnije kategorije propisa, treba pisati uz puno veće uvažavanje i poštovanje opće i posebno stručne javnosti koja o tekstu propisa nešto zna i koja traži suvisle argumente zašto je nešto regulirano na način na koji je regulirano. Tautološka objašnjenja pojedinih članaka pokazuju da zakonopisac nije dovoljno transparentan u svom radu, da ne uvažava potrebu javnosti za jasnim argumentima i obrazloženjem, a u konačnici i da ne zna suvislo objasniti sadržaj ni predviđene posljedice regulacije koju predlaže. Nijedno od toga nije dobro ni poželjno za vladavinu prava i ostvarivanje standarda demokratskog društva.
Konačno, postoje i brojni međunarodni standardi koji se odnose na navedenu materiju. Smjernice tzv. Venecijanske komisije tiču se izrade zakonodavnih tekstova i uključuju preporuke o sadržaju obrazloženja prijedloga zakona, jasnom objašnjenju svrhe zakona, analizu pravnih i praktičnih implikacija te činjenično i pravno utemeljeno obrazloženje propisa. Istoj svrsi služe i standardi transparentnosti koje promovira Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD). U okviru svoje politike regulacijske transparentnosti (regulatory transparency) promovira standarde koji se odnose na transparentnost u zakonodavnom procesu. Posebno se potiče davanje obrazloženja zakonskih prijedloga kao načina osiguranja transparentnosti, odgovornosti i participacije javnosti u procesu donošenja zakona. Europska komisija također izdaje upute i smjernice za izradu zakonodavnih prijedloga koje uključuju i preporuke o pisanju obrazloženja prijedloga zakona kako bi se osigurala jasnoća, relevantnost i pravna valjanost. Konačno, uz konkretne standarde, postoji i razvijena međunarodna praksa koja promiče davanje obrazloženja uz zakonske prijedloge kao standardnu praksu u demokratskim državama. Ta praksa proizlazi iz načela vladavine prava, transparentnosti i odgovornosti vlasti prema građanima.
No problem nije u nepostojanju standarda i zakonske regulacije postupka donošenja propisa jer su naši propisi u tom području solidni. Riječ je formaliziranom pristupu zakonodavnom procesu koji u dovoljnoj mjeri ne uzima u obzir načela transparentnosti i odgovornosti javne vlasti prema građanima, a konačnici ni doktrinu vladavine prava kao temeljnu vrijednost funkcioniranja demokratske države i njezinog cjelokupnog institucionalnog i upravnog aparata. Sva sreća da se to sve može promijeniti i unaprijediti. Samo ako se želi.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
