Nerijetko se u javnom prostoru, čak i od nekih kolega znanstvenika, može čuti teza da su postojeće jedinice lokalne samouprave jedan od razloga ostanka stanovništva na prostorima koji bi inače bili potpuno ispražnjeni da ta naselja nemaju status jedinice lokane samouprave. Jer te jedinice, eto, koliko god bile male, potkapacitirane i nerazvijene, sa svojih nekoliko zaposlenika održavaju privid života u ekonomski i demografski opustošenim područjima. Političari se na to nadovezuju tvrdnjama da je teritorijalna podjela ispunila svoju svrhu i da bi stanje vjerojatno bilo puno gore da neka naselja nisu grupirana u samostalnu lokalnu jedinicu, najčešće općinu, naprosto zbog toga jer se u prijašnjem režimu vodilo brigu samo o općinskom središtu, dok su preostala naselja u sklopu bivših općina bila sustavno zanemarivana.
Navedenim tvrdnjama valja se pozabaviti uzimajući u obzir nekoliko podataka i isticanjem nekoliko ključnih argumenata.
Prvo treba pogledati podatke koji pokazuju realno stanje razvijenosti svih jedinica lokalne i regionalne samouprave. Glavni alat za procjenu stupnja razvijenosti tih jedinica je indeks razvijenosti koji je prvi put uveden Zakonom o regionalnom razvoju iz 2009., a modificiran je izmjenama tog zakona iz 2017. koje je pratilo donošenje uredbe o indeksu razvijenosti iste godine. Indeks razvijenosti predstavlja alat koji je osmišljen kako bi se na objektivan način sagledao stupanj razvoja svake jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj i kako bi se na taj način kalibrirale mjere razvoja koje će biti intenzivnije u slabije razvijenim područjima. Sve to s ciljem poticanja investicija, razvoja i sprječavanja odljeva stanovništva s tih područja. Jedini javno dostupni podaci o izračunu indeksa razvijenosti datiraju iz 2017. i primjenjuju se od 2018., iako je zakonska obaveza da se mjerenje stupnja razvijenosti općina, gradova i županija provodi svake tri godine. To znači da je stupanj razvoja svih jedinica teritorijalne samouprave do sad već trebao biti izmjeren još dva puta od spomenute 2017. Međutim, novog izračuna stupnja razvijenosti još uvijek nema. Zašto? Na to pitanje nema jasnog odgovora iz ministarstva nadležnog za regionalni razvoj.
Bilo kako bilo, prema ocjeni stupnja razvijenosti općina gradova i županija s kraja 2017. ogromna većina jedinica lokalne samouprave, prvenstveno općina, debelo je ispod prosjeka razvijenosti Hrvatske, da ne govorimo o prosjeku Europske unije. Ukupno 305 (54,8 %) općina i gradova od njih ukupno 556 je ispod prosječno razvijeno. Većina županija, njih 12 je ispod prosječno razvijenih. Ako se svemu navedenom pridoda i podatak da 243 (56,7 %) od ukupno 428 općina, nema nijednog proračunskog korisnika, te da 23 (17,9 %) od 128 gradova ima tek jednog ili dva proračunska korisnika, onda je slika obojena još tmurnijim i težim bojama. Prevedeno na svakodnevni jezik, izostanak proračunskih korisnika praktično znači da u tim jedinicama nema nijedne pravne osobe koja građanima pruža javne usluge koje su Ustavom i zakonima stavljene u djelokrug lokalnih jedinica. Dakle, nema vrtića, škole, komunalnog poduzeća, vatrogasne postrojbe, doma zdravlja, tržnice, kazališta, knjižnice, doma za starije, kulturnog centra, sportskih objekata, itd. Nema ničega osim administrativne zgrade općine, općinskog vijeća, njezinog načelnika i dva do tri zaposlena službenika. Najveći broj javnih usluga građanima isporučuje preostalih 105 gradova putem svojih 1.112 proračunskih korisnika te županije koje imaju ukupno 1.457 proračunskih korisnika i uslugama pokrivaju ogromnu većinu navedenih općina bez ijednog proračunskog korisnika te ostale općine koje imaju jednog ili tek nekoliko proračunskih korisnika putem kojih pružaju tek neke iz zakonom predviđenog kataloga javnih usluga građanima. Koje usluge većina općina bez proračunskih korisnika i dvadesetak gradova i ostatak općina s tek nekoliko korisnika proračuna pružaju svojim građanima? Kakav je njihov kapacitet za pružanje ikakvih usluga? Za strateško promišljanje lokalnog razvoja? Za pripremu i provedbu projekata koje financira Europska unija? Većina tih jedinica su zapravo same sebi svrhom bez ikakvog značajnijeg utjecaja na život građana i poticanje lokalnog razvoja.
Nadalje, kvaliteta demokracije u velikom broju lokalnih jedinica je također u padu. Polako ali stabilno raste broj jedinica u kojima se na izborima za (grado)načelničku funkciju pojavljuje samo jedan kandidat. Takvih je jedinica na lokalnim izborima 2021. bilo 68, što oko 12 % ukupnog broja jedinica lokalne samouprave. Izlaznost na lokalne izbore ne prelazi 50 % od ukupnog broja birača, a mehanizmi neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju, poput lokalnog referenduma ili građanske inicijative, uopće se ne koriste. Da ne govorimo o (pre)slabom lokalnom civilnom društvu i lokalnim medijima koji bi trebali biti korektiv lokalne vlasti i generator kritičkog mišljenja u lokalnoj zajednici, a nerijetko su u potpunosti ovisni o lokalnim političkim elitama, najčešće izvršnom čelniku i vladajućoj većini u predstavničkom tijelu, koji zapravo odlučuju o njihovom financiranju, a u konačnici i preživljavanju.
Imajući to sve na umu, valja pridodati kako je dosadašnja Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske bila donesena za razdoblje od 2017. do kraja 2020. Nova strategija još uvijek, skoro tri godine nakon isteka prethodne strategije, nije donesena niti ima naznaka da će biti donesena iako je to obaveza koja proizlazi iz Zakona o regionalnom razvoju. Također, ocjenjivanje stupnja razvijenosti jedinica lokalne i regionalne samouprave, iako je i to jasna zakonska obaveza, nije provedeno od 2017. godine tako da nemamo adekvatnu sliku stanja njihovog razvoja. Vladajućima se očito ne da donositi posebnu strategiju regionalnog razvoja, pa je jednostavno neće ni donijeti, već ju valjda treba zamijeniti Nacionalna razvojna strategija koja kao jedan od svoja četiri razvojna smjera prepoznaje i ravnomjeran regionalni razvoj. Preostala tri razvojna smjera su održivo gospodarstvo i društvo, jačanje otpornosti na krize i zelena i digitalna tranzicija.
Što se tiče tvrdnje da se u bivšem sustavu razvijalo samo općinsko središte i da bi se to tako nastavilo i dalje da neka naselja nisu postala općine valja napomenuti nekoliko stvari. Prvo, u demokratskom sustavu u kojem se vlast osvaja i gubi na izborima, nijedan politički akter sebi ne bi mogao dozvoliti da favorizira jedno ili više naselja nauštrb drugih, jer svake četiri godine izlazi na izbore. Ako obeća i ne isporuči obećano stanovnici pojedinih naselja za njega jednostavno neće glasati. Dakle, demokratski sustav ne dozvoljava pasivnost izvršnih čelnika i zanemarivanje pojedinih naselja koja ulaze u sastav određene jedinice lokalne samouprave. Još uvijek je u kolektivnom sjećanju građana Zagreba slika bivšeg gradonačelnika koji u odijelu korača kroz blatni put u jednom zagrebačkom prigradskom naselju. Drugi važan argument je taj da su i sadašnje općine i gradovi sastavljeni od više naselja. Naime, Hrvatska prema popisu stanovništva iz 2021. ima ukupno 6.757 naselja, što znači da u prosjeku jednu jedinicu lokalne samouprave čini nešto malo više od 12 naselja (točnije 12,1 naselje). To nas dovodi do zaključka da i sad imamo situaciju u kojoj postoji središnje naselje neke jedince i ostala naselja koja su manje ili više udaljena od toga središnjeg naselja. Hoćemo li onda teritorijalnu podjelu još više usitniti tako da svako naselje ima status lokalne jedinice ne bi li se tako razvilo? Nadam se da ne treba detaljno elaborirati apsurdnost takvog pristupa teritorijalnoj podjeli. Bi li izvršni čelnici koji sad u prosjeku u sastavu svoje jedinice imaju 12 naselja drukčije upravljali da je taj prosjek 20 ili 25 naselja po lokalnoj jedinici? Bi li oni uspješni izvršni čelnici i dalje bili uspješni i bi li potaknuli razvoj u naseljima koja su slabije razvijena?
Summa summarum, ono što Hrvatskoj treba nije umjetno održavanje postojeće neracionalne teritorijalne podjele jer i samo lapidaran pogled ispod njezine površine pokazuje njezinu neodrživost, nego sustavna politika regionalnog razvoja pomoću koje će se u slabije razvijena područja usmjeravati mjere koje će omogućiti pokretanje razvoja u tim područjima. Umjetno održavanje na životu lokalnih jedinica ne pridonosi razvoju, već samo stvara dojam da postoje lokalne institucije koje su nadležne za pružanje lokalnih javnih usluga te brinu i potiču lokalni razvoj. U stvarnosti se zapravo radi o potpuno nefunkcionalnim institucijama koje naprosto nemaju kapacitet za pružanje osnovnih javnih usluga, a kamoli za poduzimanje iole ozbiljnijih razvojnih aktivnosti. Nije li zato bolje i racionalnije takva slabo razvijena i nefunkcionalna područja uklopiti u veće, personalno i ekonomski ipak jače, upravno-političke cjeline i obvezati ih da u suradnji s višim razinama vlasti (županijom i središnjom državom), u sklopu koherentne nacionalne politike regionalnog razvoja, osmišljavaju i provode značajnije mjere za poticanje razvoja tih područja ta da ispunjavaju svoje zakonske obaveze i građanima pružaju barem osnovne javne usluge. Tu će i ekonomija razmjera (economy of scale) nužno odigrati značajnu ulogu kad je riječ o većini malih lokalnih jedinica koje bi se uklopile u veće cjeline.
Zato je važno donijeti strategiju regionalnog razvoja koja bi pokrila područja čiji razvoj nije pokriven postojećim razvojnim dokumentima, poput spomenute Nacionalne razvojne strategije. Strategija regionalnog razvoja morala bi riješiti brojna pitanja koja se tiču razvoja slabije razvijenih područja Hrvatske. Takav bi dokument trebao biti razrada nacionalnih razvojnih ciljeva i ciljeva koji se žele ostvariti kroz kohezijsku politiku EU. Na tom putu stoje i značajne mogućnosti poticanja razvoja kroz kohezijsku politiku EU i specifične mehanizme usmjere prema lokalnom razvoju. Valjalo bi snažnije iskoristiti te mehanizme kako bi se pokrenuo lokalni razvoj. Alati svakako postoje, ali treba imati kapacitet da ih se iskoristi za poticanje lokalnog razvoja, a to ogromna većina lokalnih jedinica jednostavno nema i u ovakvoj teritorijalnoj podjeli ni ne može imati. Što prije to kao društvo osvijestimo, moći ćemo po tom pitanju nešto i napraviti.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
