Kaže li se ispravno decentralizacija ili dekoncentracija?

Pregledom programa nekih stranaka koje formiraju parlamentarnu većinu vidi se da se neke od njih zalažu za decentralizaciju odnosno za jačanje položaja lokalne samouprave i to prvenstveno kroz povećanje fiskalnog kapaciteta lokalnih jedinica. Međutim, tom nastojanju da se ojača položaj lokalne samouprave, da se potakne njihovo funkcionalno spajanje i suradnja, neki pridodaju i ideju o preseljenju nekih tijela državne uprave, prvenstveno ministarstava, iz Zagreba u druge gradove ističući i to kao značajne korake prema decentralizaciji države. Preseljenjem ministarstva poljoprivrede u neki slavonski grad ili ministarstva turizma u neki primorski, Hrvatska će se, tvrde, dodatno decentralizirati i na taj se način neće se o svemu odlučivati u Zagrebu! Zamamna tvrdnja koja dobro zvuči, ali je upitno koliko će potencijalna relokacija ministarstava pridonijeti značajnoj decentralizaciji.

Decentralizacija je proces prenošenja poslova, financija, osoblja i imovine s tijela državne uprave pod kontrolu i nadzor tijela jedinica teritorijalne samouprave, točnije jedinica lokalne i regionalne samouprave. Time se ostvaruje redistribucija političke moći i to na način da određeni poslovi odnosno javnopravna tijela prelaze u samoupravni djelokrug jedinica teritorijalne samouprave. To podrazumijeva da je regulacija tih poslova u velikoj mjeri u nadležnosti lokalnih i regionalnih jedinica koji svojim općim aktima reguliraju određenu djelatnost, financiraju je iz vlastitog proračuna, nadziru i kontroliraju obavljanje te djelatnosti preko vlastitih političkih i upravnih tijela, te snose konačnu demokratsko-političku odgovornost za obavljanje tih poslova pred građanima kod kojih provjeravaju svoj legitimitet na lokalnim izborima. Takvu političku decentralizaciju ujedno prati i fiskalna decentralizacija, pod čime se podrazumijeva povećavanje udjela jedinica teritorijalne samouprave u javnim sredstvima. Da bi politička decentralizacija bila učinkovita potrebno je ojačati i fiskalni kapacitet lokalnih jedinica tako da na raspolaganju imaju dovoljno sredstava kojima raspolažu, prvenstveno kroz vlastite proračune koje predlažu njihova izvršna tijela, a donose ih predstavnička tijela, konkretno općinska i gradska vijeća te županijske skupštine.

Brojne su prednosti političke decentralizacije. Njome se jača sveukupni položaj lokalne i regionalne samouprave spram centralne državne vlasti te joj se omogućuje da postane stvarna protuteža središnjoj vlasti i da tako bude učinkovito sredstvo realizacije načela diobe vlasti, ali po vertikalnoj dimenziji. Otvara se prostor za realizaciju potencijala lokalnih sredina, bolje iskorištavanje potencijala razvoja, jača se važnost lokalne politike i povećava izlaznost građana na lokalne izbore jer vide da lokalna vlast ima stvarne alate za utjecaj na njihov život. Politička decentralizacija omoguće bolju realizaciju načela supsidijarnosti prema kojem javne poslove treba obavljati i o njima se treba odlučivati na razini koja je najbliža građanima. Jaka lokana samouprava daje okvir i za uključivanje građana u lokalno odlučivanje i to kroz alate neposredne demokracije i deliberacije (lokalni referendumi, građanske inicijative, demokratske inovacije i sl.), ali i kroz alate sudjelovanja u obavljanju lokalnih javnih poslova. Političari kroz sudjelovanje u lokalnom javnom upravljanju stječu nužno političko i upravljačko iskustvo za preuzimanje složenijih poslova u politici na središnjoj razini. Sve u svemu, politička decentralizacija pozitivno djeluje na sveukupni demokratsko-politički razvitak određene zemlje.

Politička decentralizacija i jačanje položaja lokalne samouprave je trend u europskim, ali i svjetskim razmjerima. Demokratske se zemlje politički decentraliziraju i jačaju svoju lokalnu samoupravu, dok se one u kojima su na djelu autokratske silnice dodatno centraliziraju i jačaju središnju državu naspram lokalne samouprave koja se svodi na razinu produžene ruke središnje državne vlasti i svojevrsni demokratski ukras. No evidentan je globalni trend prema političkoj decentralizaciji i rijetke su države koje su danas centraliziranije nego što su to bile prije nekoliko desetljeća.

S druge strane, znanstvena i stručna literatura iz područja upravne znanosti, jednako kao i upravno-politička praksa nekih europskih zemalja, prvenstveno ona francuska, poznaje i koristi pojam dekoncentracija. Pod dekoncentracijom se podrazumijeva preseljenje tijela središnje države izvan njihovog središta, uglavnom glavnog grada i stvaranje teritorijalno disperzirane mreže tijela državne uprave i uspostava njihovih teritorijalno raspršenih ekspozitura. No iako se dekoncentracijom središnja tijela državne uprave sele u različite dijelove državne, njihova veza s lokalnom samoupravom je slaba odnosno praktički nikakva. Dekoncentrirani upravni organi i dalje u potpunosti ostaju sastavni dio državne uprave i to u personalnom, organizacijskom i financijskom smislu. Teritorijalno dislocirane ekpoziture nemaju vlastitu pravnu osobnost, već su interne organizacijske jedinice matičnog državnog tijela. Centralna tijela ih i dalje hijerarhijski nadziru i usmjeravaju. Službenici zaposleni u tim tijelima ostaju državni službenici, a ne službenici lokalne samouprave. Osim formalnog sjedišta u nekoj jedinici lokalne samouprave, dekoncentrirana tijela državne uprave, dakle, nemaju nikakve veze s tom lokalnom samoupravom kao posebnom razinom vlasti. Utjecaj lokalne samouprave na ta tijela je isti kao i kad je njihovo sjedište bilo u glavnom gradu. To je pristup karakterističan za centralizirane države koje imaju relativno slab položaj lokalne samouprave i ne smatra se značajnim korakom prema stvarnoj decentralizaciji države. Dekoncentracija nema pozitivne učinke na politički sadržaj lokalne samouprave. Upravo suprotno! Njome se stvara tzv. dvostruki upravni kolosijek, pod čime se podrazumijeva istovremeno postojanje tijela državne uprave i tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave na istom teritoriju, iako se radi o dvije potpuno organizacijski i politički odvojene skupine upravnih tijela.

Dakle, preseljenje tijela državne uprave iz glavnog grada u neke druge gradove diljem Hrvatske nije decentralizacija, već tipični, moglo bi se reći udžbenički primjer dekoncentracije odnosno upravne decentralizacije koja nema gotovo nikakav učinak na jačanje položaja lokalne samouprave u sustavi vertikalne diobe i organizacije vlasti, posebno ne na njezin ustavno-pravni položaj, širinu samoupravnog djelokruga poslova za koje je nadležna te njezin fiskalni, upravni, personalni odnosno opći upravni kapacitet.

Sve to podsjeća na dobro poznati vic kad jedna osoba pita drugu [ubaciti po željama: Muju i Hasu, malog Ivicu i učiteljicu, dvije plavuše ili neku drugu kombinaciju]: „Reci mi, molim te, kaže li se ispravno Irak ili Iran?“ Slično je i s decentralizacijom i dekoncentracijom. Smiješno je kad to ostaje na razini doskočice ili vica na ručku s prijateljima i kolegama, ali kad postane politička realnost i pri tom bude izrijekom upisano u političke programe stranaka koje formiraju vladajuću većinu, svakome tko se bavi javnom upravom, a posebno lokalnom i regionalnom samoupravom, uopće nije do smijeha.