Non sub homine, sed sub lege

Ubrzo se pojavilo ime novog političara koji bi trebao preuzeti dužnost ministra obrane, koji je zatim, za manje od tjedan dana i dobio potporu većine zastupnika u Hrvatskom saboru. U izvješću o razrješenju koje poslano u Sabor nalazi se i rješenje o razrješenju koje je osobno donio i potpisao predsjednik Vlade s danom 11. studenog 2023., tj. istim danom kad se prometna nesreća i dogodila. Rješenje je naknadno objavljeno u „Narodnim novinama“ br. 137/23. Navedeno rješenje utemeljeno je na čl. 110. st. 1. Ustava koji regulira sljedeće: „Članove Vlade predlaže osoba kojoj je Predsjednik Republike povjerio mandat za sastav Vlade.“ Rješenje ima samo dvije točke, prvu u kojoj se utvrđuje razrješenje ministra obrane i drugu, u kojoj se određuje da rješenje stupa na snagu danom donošenja. Rješenje, kao i sva rješenja te vrste, nema nikakvog obrazloženja.

Ukratko opisani slučaj ponovno, dakle, otvora pitanje vrlo dvojbenog postupanja predsjednika Vlade u pogledu smjenjivanja pojedinih članova Vlade odnosno ministara. Predsjednik Vlade to radi samostalnim aktom, rješenjem, i to izravnom primjenom ustavne norme koja regulira ovlast tzv. mandatara da predloži članove buduće Vlade i to nakon prethodno provedenih izbora za zastupnike u Hrvatski sabor. I u tome je najveći problem. Predsjednik Vlade, naime, nema nikakvu ustavnu ni zakonsku ovlast da samostalno donese rješenje o razrješenju ministra. To je opsežno elaborirano još 2017. kad se dogodila slična situacija takvog razrješenja ministara ¹, s tom razlikom da je tada bila riječ o smjeni ministara koji su u Vladi bili iz kvote koalicijskih partnera te da je od tog razrješenja, pa sve do predlaganja i izglasavanja novih ministara u Saboru prošlo čak 42 dana. U tom je razdoblju došlo do tzv. preslagivanja saborske većine i nakon toga pristupilo se izglasavanju novih članova Vlade, koji su do jučer bili članovi opozicije u Saboru. Situacija u javnosti se nakon toga smirila, ali se praksa takvog razrješenja ministara nastavila i dalje, da bi sa zadnjim slučajem ponovno došla u fokus opće i stručne javnosti.

Na ovom je mjestu potrebno osvijetliti još nekoliko razloga koji opravdavaju stav da je takvo samostalno postupanje predsjednika Vlade protuustavno i suprotno važećim pravnim propisima te je također potrebno upozoriti na negativne posljedice takvog postupanja za pravni i demokratski razvoj Hrvatske.

Hrvatska je parlamentarna republika u kojoj Vlada proizlazi i politički odgovara predstavničkom tijelu odnosno Hrvatskom saboru. O tome govori nekoliko odredaba Ustava, a posebno navedeni članak 110. Ustava koji uređuje postupak sastavljanja Vlade i izglasavanja povjerenju Vladi nakon provedenih parlamentarnih izbora. Osoba kojoj je na temelju rezultata parlamentarnih izbora povjeren mandat za sastav Vlade predlaže članove Vlade Saboru koji onda glasuje i iskazuje (ne)povjerenje predloženoj Vladi kao kolegijalnom tijelu. Mandatar nakon iskazanog povjerenja postaje predsjednik Vlade. Kako onda predsjednik Vlade može samostalno razriješiti nekoga koga nije ni imenovao? On bi eventualno mogao Saboru predložiti razrješenje nekog ministra, ali za to nema eksplicitne ustavne ni zakonske ovlasti, pa se onda poseže za kreativnim tumačenjem Ustava gdje se iz odredbe čl. 110/1 Ustava o ovlasti mandatara da predlaže članove Vlade izvodi zaključak da predsjednik Vlade samostalno razrješuje ministre.

Nadalje, temeljni propis koji, uz Ustav uređuje pitanja vezana uz ustrojstvo i djelovanje Vlade je Zakon o Vladi. U tom Zakonu nema nijedne odredbe koja bi predsjedniku Vlade dala ovlast da samostalno razrješuje ministre. Jedina ovlast da samostalno donosi rješenja dana je predsjedniku Vlade u čl. 7/2 u kojem se određuje da ako prihvati ostavku člana Vlade, predsjednik je Vlade jedino u tom slučaju ovlašten samostalno donijeti rješenje o razrješenju tog člana Vlade i o tome izvijestiti Hrvatski sabor. Predsjednik Vlade u tom je slučaju dužan novog člana Vlade predstaviti na prvoj idućoj sjednici Hrvatskog sabora i zatražiti glasovanje o povjerenju tom članu Vlade (čl. 7/3 ZoV-a).

Sporna, tj. protuustavna praksa smjenjivanja ministara rješenjem koje samostalno donosi predsjednik Vlade već pomalo postaje skoro pa uobičajena praksa. Takvu su neustavnu i duboko pravno i demokratski problematičnu praksu provela već dva predsjednika Vlade. To je započeo Zoran Milanović, a trenutno takvu praksu provodi Andrej Plenković. S jednom bitnom razlikom, a to je da su se pri tome pozivali na dvije različite odredbe Ustava kako bi na njima utemeljili istu praksu. Zoran Milanović smjenjivao je ministre pozivajući se na čl. 110/5 Ustava, a Andrej Plenković pozivajući se na već spomenuti čl. 110/1 Ustava. Osim toga, i sama rješenja o razrješenju ministara se razlikuju u pogledu njihovog stupanja na snagu. Neka rješenja o razrješenju ministara su stupila na snagu danom donošenja, dok je u drugima određen točan datum njihovog stupanja na snagu. Nadalje, u nekima je određeno da stupaju na snagu onog trenutka kad Sabor iskaže povjerenje novom ministru koji bi trebao zamijeniti smijenjenog. S obzirom na to da su sva ta rješenja neobrazložena, ne znaju se razlozi zbog kojih neka od rješenja stupaju na snagu danom donošenja, neka na jasno određeni dan, a neka tek nakon izglasavanja povjerenja novom ministru odnosno ministrici. 

Takva praksa otvara nekoliko pitanja koja traže odgovore. Ako je ovlast smjenjivanja ministara samostalnim aktom predsjednika Vlade u skladu s temeljnim odrednicama funkcioniranja hrvatskog parlamentarnog sustava, zašto takva ovlast nije predsjedniku Vlade izričito dana samim Ustavom ili barem razrađena odredbama Zakona o Vladi? Ako je takva praksa ustavna zašto su se različiti premijeri pozivali na različite odredbe Ustava prilikom samostalnog razrješavanja ministara? Ako je takva praksa ustavna, zašto rješenja o razrješenju u istovrsnim situacijama različito stupaju na snagu? Stječe se dojam da ni onaj koji donosi takva rješenja nema konzistentan stav o tome kako postupati, a to je naprosto zbog toga jer nema jasno ustavno ni zakonsko uporište za donošenje takvih rješenja.

Je li sazrelo vrijeme za reakciju Ustavnog suda i barem ukazivanje na dvojbenu praksu za koju očito nema jasnog utemeljenja u slovu hrvatskog Ustava, a ni u odredbama Zakona o Vladi? Ustavni je sud u sklopu svoje ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti te dužnosti izvještavanja Hrvatskog sabora o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti najpozvaniji analizirati navedenu praksu razrješavanja ministara samostalnim aktom predsjednika Vlade bez jasnog ustavnog i zakonskog uporišta i jasno ukazati kako bi se u tom slučaju trebalo postupati.

Ustavni bi sud u slučaju da zauzme stajalište da su smjene ministara od strane predsjednika Vlade u skladu s Ustavom morao barem razriješi jedna važnu dilemu, a to je koja je relevantna odredba Ustava i Zakona o Vladi na temelju koje bi predsjednik Vlade mogao samostalno donijeti rješenje o razrješenju nekog člana Vlada. Jer možda se u budućnosti pojavi neki novi predsjednik Vlade koji će također posegnuti za razrješenjem nekog ministra, ali će se pritom, bez jasne ustavne i zakonske norme, možda pozvati na neku sasvim drugu ustavnu odredbu, različitu od onih na koju su se pozivala dva prethodna predsjednika Vlade. Jer u izostanku jasnih i nedvosmislenih pravnih normi, kreativnost u tumačenju ustavnog i zakonskog teksta ne poznaje granice.

Konačno, ako se navedena praksa ovakvog kreativnog tumačenja Ustava i dalje nastavi, prijeti ozbiljna opasnost da Hrvatska postane država erozije, a ne vladavine prava, država snižavanja, a ne jačanja i dizanja demokratskih standarda. A ključnu ulogu u tome imat će najviši državni organi, kao što je predsjednik Vlade, koji bi trebali biti čuvari i promotori dobrih demokratskih praksi i poštovanja pravnog poretka. To je put kojim ne žele krenuti ni građani, ni pravna struka, a niti većina političara, bez obzira radi li se o vladajućima ili opoziciji. Vjerujem da sve navedene kategorije žele živjeti u sustavu u kojem ćemo se pokoravati jasnim pravnim pravilima koji uređuju našu društvenu i politički zajedničku, javnu stvar (res publica) i u kojoj se svatko dužan držati Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske (čl. 5/2 Ustava RH).