Politizacija i nepotizam su otvorene rane hrvatske javne uprave

Posljedice takvih negativnih praksi su mnogobrojne. Od politizirane i nepotističke popunjene uprave ne mogu se očekivati inovacije i iznalaženje kreativnih i održivih rješenja za složene javne probleme. Ne može se očekivati ni objektivnost u radu, a pogotovo se takvu upravu ne može pozvati na odgovornost. U konačnici, kvaliteta javnih usluga pada, a o tome svjedoče ne samo naša neposredna i subjektivna iskustva, nego i različiti objektivni međunarodni indeksi koji mjere različite aspekte javnog upravljanja, od percepcije korupcije, učinkovitosti javne uprave, dobrog upravljanja, demokracije i vladavine prava. Po svim tim indeksima nažalost ne stojimo dobro i uvijek smo pri dnu tablica u usporedbi s drugim europskim državama.

Neka mjesta u upravi su formalno politizirana, jer se radi o položajima koji osiguravaju provedbu politike koja je dobila legitimitet na izborima. To su ministri i državni tajnici koji spadaju u kategoriju državnih dužnosnika. Ministre imenuje Sabor na prijedlog predsjednika Vlade, a državne tajnike imenuje Vlada, također na prijedlog predsjednika Vlade. Za državne tajnike, ljude koji svakodnevno rukovode ključnim segmentima rada u ministarstvima, praktički nema gotovo nikakvih zakonskih kriterija za imenovanje. Postoji samo vrlo općenita odredba zakona koja kaže da ih „.. imenuje i razrješava Vlada na prijedlog predsjednika Vlade“ (čl. 46/1. Zakona o sustavu državne uprave). Nema dakle kriterija poput radnog iskustva, stručne spreme ili nekog drugog objektivnog kriterija koji bi opravdao njihovo imenovanje. Jedini kriterij imenovanja je lojalnost političkoj stranci na vlasti odnosno, da budemo precizniji, lojalnost premijeru koji ih i predlaže Vladi za imenovanje. Državni tajnici su vjerojatno najjača poluga politizacije u javnoj upravi jer su izvan fokusa javnosti i nerijetko imaju prilično čvrste i dobre veze s premijerom, što im omogućuje velik utjecaj.

Druga posebno problematična kategorija političkih imenovanja u upravi su posebni savjetnici premijera i ministara koji dolaze i odlaze s promjenom vladajuće garniture. Postoje dvije kategorije takvih posebnih savjetnika. Prva kategorija su posebni savjetnici koji se imenuju prema odredbama Zakona o sustavu državne uprave. Tako svaki ministar može svojom odlukom u kabinetu imenovati do tri posebna savjetnika i jednog administrativnog referenta, dakle, ukupno četiri osobe koje na ta mjesta dolaze i odlaze s ministrom. Oni obavljaju poslove podrške ministru u provedbi utvrđene politike Vlade, a to su poslovi koji se odnose na savjetovanje, pripremne radnje u vezi sa strateškim planiranjem, suradnju s medijima te pružanje pomoći za obavljanje navedenih poslova (čl. 47. Zakona o sustavu državne uprave).   

Pored toga, i Zakon o Vladi (čl. 23.) je otvorio mogućnost imenovanja dodatnih posebnih savjetnika predsjednika Vlade i ministara, a riječ je o odvojenoj kategoriji posebnih savjetnika od prethodno spomenute. Za imenovanje ove kategorije posebnih savjetnika ministar mora dobiti suglasnost predsjednika Vlade i objaviti ime posebnog savjetnika na mrežnim stranicama ministarstva.

Politički savjetnici nisu državni službenici, pa ne obavljaju poslove iz djelokruga tijela državne uprave, te se na njih ne primjenjuju odredbe propisa koji uređuju prava i obveze državnih službenika (čl. 47/7. Zakona o sustavu državne uprave). Usprkos tome, politički savjetnici se nerijetko pojavljuju kao nadređena instanca državnim službenicima, daju im upute za rad, provjeravaju njihov rad i dokumente, predstavljaju tijela državne uprave na međunarodnim konferencijama i događajima i sl. U praksi su se jednostavno pozicionirali kao dodatna rukovodeća razina u tijelima državne uprave koja svoj utjecaj crpi iz političkog zaposlenja u kabinetu ministra. To svakako nije u skladu sa zakonskim uređenjem njihovog položaja, a ni sa zakonskim uređenjem sustava državne uprave u cjelini. 

Za razliku od prethodno spomenutih direktnih političkih položaja, neki su položaji u javnoj upravi indirektno politizirani. To je prije svega slučaj s kategorijom „rukovodećih državnih službenika“ pod kojom se podrazumijevaju sve ključne rukovodeće pozicije u državnoj upravi, od glavnih tajnika ministarstava, ravnatelja unutarnjih organizacijskih jedinica u ministarstvima (uprave, zavodi, inspektorati, ravnateljstva i dr.), zamjenika rukovoditelja u drugim tijelima državne uprave, te ravnatelja ureda, agencija, direkcija i drugih stručnih službi koje osniva Vlada (čl. 74.a Zakona o državnim službenicima). Rukovodeći državni službenici, dakle, zajedno s državnim dužnosnicima (ministrima i državnim tajnicima) zapravo čine kičmu upravljačkog sustava u državnoj upravi.   

Kod kategorije rukovodećih državnih službenika posebno je izražena mogućnost skrivene politizacije i nepotizma jer se za njihovo imenovanje doduše provodi javni natječaj, ali on je samo paravan za političko imenovanje. Imenuje ih Vlada na vrijeme od četiri godine, na temelju javnog natječaja. Javni bi natječaj trebalo osigurati njihovu kvalitetu, zar ne? Javni je natječaj, međutim, osmišljen tako da nositeljima političke moći daje otvorene ruke da imenuju upravo onoga koga žele. Jer kako drukčije protumačiti vrlo općenite odredbe relevantnih propisa koje određuju da se rukovodeće državne službenike u tijelima državne uprave imenuje na temelju prethodno provedenog javnog natječaja, ali imenovanje u konačnici predlaže čelnik tijela (ministar) koji s kandidatima obavlja intervju i to „..  radi utvrđivanja njihovih stručnih znanja, sposobnosti i vještina te rezultata ostvarenih u dosadašnjem radu.“ (čl. 23. Uredbe o raspisivanju i provedbi javnog natječaja i internog oglasa u državnoj službi). Pojednostavljeno, po objektivnim pokazateljima netko može biti najbolji kandidat i javni natječaj je tu da se putem njega provjere samo formalne kvalifikacije prijavljenih kandidata, ali za konačno imenovanje je ipak presudan intervju s ministrom. Nema nikakve pisane provjere znanja i sposobnosti kandidata za takva radna mjesta. Razgovor s ministrom je konačna ocjena nečije stručnosti i kvalitete za posao rukovodećeg državnog službenika.

Imenovanje pročelnika upravnih odjela u jedinicama lokalne i regionalne samouprave djelomično je nešto bolje regulirano u odnosu na imenovanje rukovodećih državnih službenika. Naime, Zakonom o službenicima i namještenicima u lokalnoj samoupravi predviđena je prethodna provjera znanja i sposobnosti kandidata za pročelnike i to putem pisanog ispita i intervjua. Za rukovodeće državne službenike u državnoj upravi to nije predviđeno. Propisano je da se rješenje o imenovanju pročelnika dostavlja svim kandidatima prijavljenima na natječaj. Također je predviđena i mogućnost pravne zaštite u slučaju imenovanja pročelnika, a ona se sastoji u mogućnosti pokretanja upravnog spora. Sve su to formalni mehanizmi koji bi trebali osigurati da najbolji kandidat bude imenovan na mjesto pročelnika upravnog tijela u lokalnoj samoupravi. Nažalost, i uz to, brojni su pročelnici imenovani dominantno po političkim, a ne stručnim kriterijima.

Konačno, dolazimo i do „običnih“ državnih i lokalnih službenika koji se uglavnom zapošljavaju na temelju objektivnih kriterija uz provođenje javnog natječaja i ispunjavanje zakonskih uvjeta. Međutim, i tu ima izigravanja sustava i iznalaženja raznoraznih načina kako da i na službenička radna mjesta dođu „naši“ ljudi, odabrani po političkim odnosno nepotističkim kriterijima. Jedna od često korištenih metoda je konstantno poništavanje javnih natječaja i iscrpljivanje kandidata kako bi na kraju izabrali one koji im odgovaraju, a ne najbolje.

Prethodni pregled različitih kategorija zaposlenika u javnoj upravi pokazuje da je moguće provesti formalnu, jednako kao i neformalnu odnosno prikrivenu politizaciju i nepotizam te javnu upravu od vrha pa skoro do dna napuniti podobnima, a ne sposobnima. Od dužnosničkih položaja koji su i formalno predviđeni za političko popunjavanje (državni tajnici), preko posebnih savjetnika premijera i ministara i vrlo mutne kategorije rukovodećih državnih službenika, mogućnosti za popunjavanje uprave podobnima, a ne sposobnima su mnogobrojne.

Riješiti probleme politizacije i nepotizma u javnoj upravi je dugotrajan i kompleksan proces, ali postoje različite metode koje se mogu primijeniti kako bi se smanjili politizacija i nepotizam te osigurala kvaliteta, profesionalnost i neovisnost upravnih službenika.

Prije svega, potrebno je kvalitetno zakonodavstvo koje će onemogućiti političkim dužnosnicima da imaju prevelik utjecaj na imenovanje i napredovanje u javnoj upravi. Potrebno je zakonom uvesti transparentne i objektivne kriterije za imenovanja. Jedino bi ministar trebao biti klasični političar dok bi sve ostale kategorije, uključujući i državne tajnike, trebali biti položaji za koje postoje propisani prilično strogi kriteriji zapošljavanja, kao što su formalno obrazovanje, adekvatno radno iskustvo, prethodni uspjesi i postignuća. Također, trebalo bi onemogućiti utjecaj političkog vodstva upravnih tijela na imenovanja rukovodećih državnih službenika. To moraju biti upravni profesionalci, neovisni o politici koji svoj posao obavljaju profesionalno za svaku legitimno izabranu političku vlast. Kod njihovog imenovanja ne može biti presudan intervju s ministrom jer su to otvorena vrata politizaciji i nepotizmu. Imenovanja rukovodećih državnih službenika bi trebala biti stvar struke, a ne politike. Čini mi se da je sazrelo vrijeme da se ozbiljno razradi sustav imenovanja najviših položaja u upravi koji će isključiti utjecaj intervjua političara s kandidatima kao presudni faktor imenovanja rukovodećih državnih službenika. S druge strane, politika bi morala rukovodećim službenicima davati jasne smjernice o sadržaju njihovih politika kako bi uprava imala okvir u kojem se kreće i predlaže održiva rješenja.

Potrebno je ojačati neovisne institucije koje nadgledaju i kontroliraju različite segmente rada javne uprave. Te institucije trebaju imati ovlasti da istraže i slučajeve političkog uplitanja i osiguraju da se pravila poštuju. Takve bi institucije u svom radu trebale slijediti stroge etičke kodekse i standarde ponašanja za javne službenike. Istom cilju pridonosi i povećana transparentnost u procesima zapošljavanja i promocije u javnoj upravi. Uz imena imenovanih potrebno je objavljivati i relevantne informacije o njihovom obrazovanju, radnom iskustvu i kompetencijama za određeno radno mjesto. To će osigurati i bolji javni nadzor, prije svega građanski nadzor te nadzor putem javnosti i medija.

Kvalitetno temeljno obrazovanje za tzv. upravne generaliste, tj. kandidate za rukovodeće kadrove na svim razinama javne uprave je ključno za podizanje kvalitete javne uprave. Osim toga, potrebni su i kvalitetni programi kontinuirane obuke i profesionalnog razvoja rukovodećih javnih službenika kako bi se poboljšale njihove vještine i kompetencije jednom kad su već zaposleni. To je potrebno posebno u pogledu novih trendova u organizaciji i metodama rada u javnoj upravi, novih upravnih doktrina i ideja, te svježih komparativnih iskustava koja će omogućiti razvoj novih rješenja za domaće probleme. Potrebno je naglašavati i promovirati važnost profesionalizma u javnom upravljanju, kao i profesionalnih kvalifikacija i relevantnog iskustva pri odabiru kandidata za rukovodeće poslove u javnoj upravi.

Ovo su samo neki od mogućih koraka koji se mogu poduzeti kako bi se riješili problemi politizacije i nepotizma u javnoj upravi. Neke od navedenih mjera se moraju dodatno razrađivati i prilagođavati okolnostima, ali se svakako radi o ključnim koracima u osiguranju da javna uprava (p)ostane neovisna, profesionalna i odgovorna prema društvu i građanima.

Bez kvalitetne javne uprave nema ozbiljnijeg društvenog napretka. A neizostavna komponenta kvalitete uprave su ljudi koji u njoj rade, posebno rukovodeća radna mjesta o kojima ovise i svi ostali aspekti javnog upravljanja, kao što su strateško planiranje, organizacija, radni procesi u upravi i iznalaženje inovativnih rješenja za javne probleme. Politizacija i nepotizam značajno odmažu stvaranju takve javne uprave. U tom smislu, valja imati na umu izreku Petera Druckera, poznatog konzultanta i profesora menadžmenta: „Prvorazredni menadžeri zapošljavaju prvorazredne suradnike, a drugorazredni trećerazredne“.