Nedavno formiranje radne skupine za pripremu izmjena Zakona o izbornim jedinicama za izbor zastupnika u Hrvatski sabor otvorilo je brojna pitanja u vezi postupka donošenja zakona i drugih propisa. Radnu skupinu, barem kako mediji izvještavaju jer drugih podataka nemamo, čine resorni ministar, zastupnik u Europskom parlamentu, župan i jedan stranački veteran. Svi članovi vladajuće stranke. Na stranu što se ministar upustio u operativni, nomotehnički posao pripreme izmjena nekog propisa, nejasno je čija je to zapravo radna skupina? Ministrova, stranačka, premijerova? Hoće li prijedlog propisa koji ta skupina pripremi moći biti izmijenjen ili će se naprosto jednostavno prihvatiti silom vladajuće većine? Radi li se o propisu koji je važan za dugoročne društvene i političke odnose, pa je stoga ipak u pripremu potrebno uključiti i neke stručnjake i, ne daj Bože, predstavnike opozicije radi postizanja nužnog konsenzusa? Ili će se po režimu „partije i države“ ono što su pripremili stranački eksperti jednostavno kao svojevrsna naredba preliti u resorno tijelo državne uprave koje će to uputiti u zakonodavnu proceduru kao formalni prijedlog zakonskih izmjena? Treba li uopće na takav način pristupiti pripremi izmjena važnog propisa?
Sve navedeno na površinu iznosi ono što stručna javnost odavno zna, a s navedenim primjerom je postalo potpuno bjelodano i ogoljeno do krajnjih granica. Postupak pripreme zakona i drugih propisa u Hrvatskoj je prilično netransparentan i onemogućava sudjelovanje stručne i zainteresirane javnosti te nužnu demokratsku kontrolu nad tim procesom. Prijedlozi zakona i drugih propisa ugledaju svjetlo dana kada su već napisani i kad je u njima u velikoj mjeri već zadan smjer kojim će se urediti materija koju predmetni propis regulira. Praksa pripreme zakona po tijelima državne uprave je vrlo različita, pa se negdje imenuju radne skupine, negdje propise pripremaju odvjetnički uredi, negdje nekoliko osoba unutar tijela, a za neke se uopće ne zna tko je pisao prvi nacrt. Na pamet padaju primjeri mnogih zakona u zadnjih nekoliko godina, od famoznih izmjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi poznatijih pod nazivom Lex šerif koji su nepotrebno ojačali položaj izvršnih čelnika u lokalnoj samoupravi, preko Zakona o postupku izvanredne uprave u trgovačkim društvima od sistemskog značaja za Republiku Hrvatsku, poznatijeg kao Lex Agrokor koji je pripremila tajna radna skupina kolokvijalno nazvana Borg, pa sve do nedavne pripreme Zakona o pomorskom dobru koji sadrži pregršt suspektnih odredaba i najnovijeg formiranja radne grupe za prekrajanje izbornih jedinica. Kao i u drugim sličnim slučajevima, moglo bi se naći podosta primjera koji podupiru iznesenu tezu o netransparentnom postupku pripreme propisa i otvaraju važna pitanja.
Scenarij tako pripremljenih inicijalnih verzija propisa ide dalje na sljedeći način. Nakon, u nekim slučajevima tajne pripreme, tako netransparentno pripremljeni propis ugleda svjetlo dana i kao formalni prijedlog se uputi u javno savjetovanje. Tek u toj fazi se uključuje javnost i proces postaje koliko toliko transparentan. Međutim, javno savjetovanje se odvija isključivo putem portala e-savjetovanja, većina napisanih komentara se „primi na znanje“, stavi u statistički kontekst te se nakon toga zakon šalje u Sabor na usvajanje manje-više u obliku kako ga je napisao inicijalni pisac, za koga se vrlo često ne zna tko je, koje su mu kompetencije za predmetnu materiju i čije interese promovira. Prihvaćanje tako pripremljenih zakona u Saboru uglavnom se događa nakon prvog, ponekad nakon drugog, a gotovo iznimno nakon trećeg čitanja. Saborska većina, u pravilu, izglasa ono za što dobije mig iz izvršne vlasti, neovisno o tome koliko se stručna ili opća javnost tome protivila. Jer, što bi narod rekao, sila Boga ne moli. I dodao bih, struku ne uvažava. Nerijetko se sve navedeno događa pod pritiskom kojekakvih rokova, a već duže vrijeme u Hrvatskoj se propisi donose jer je to prvo bio (pred)uvjet za ulazak u članstvo EU, a danas je usvajanje propisa (pred)uvjet za povlačenje i potrošnju sredstava iz europskih fondova. Pred argumentom da nema europskih novaca ako se do određenog roka propis ne usvoji, umire svaka iole smislena javna rasprava o njegovom sadržaju.
Ovakav postupak pripreme i donošenja propisa, prvenstveno zakona, otvara brojna pitanja koja su vrlo važna u demokratskom društvu. Tko su članovi radnih skupina koje pripremaju propise? Po kojim kriterijima ih se imenuje? Po kriteriju stranačke lojalnosti, prijateljstva s dužnosnikom ili njihove stručnosti? Zastupaju li interese neke grupacije na koju se zakon odnosi? Koliko je transparentan rad tih radnih skupina? Treba li uopće imenovati radne skupine za pripremu propisa? Koliko članova bi te skupine trebale imati da bi bile učinkovite u svom radu? Treba li elementarna pitanja formiranja radnih skupina normirati kako bi se i taj proces dodatno demokratizirao i učinio transparentnijim nego što je to sad slučaj? Sve su to pitanja koja traže adekvatnu javnu raspravu, a ovaj tekst je samo poticaj za otvaranje te rasprave.
Procedura je u demokraciji važna jer se kroz nju kanaliziraju društveni interesi. Adekvatna procedura tim interesima daje legitimitet odnosno potvrđuje da je riječ o javnim, a ne partikularnim društvenim interesima. Zakonodavni proces jedan je od stupova demokratskog poretka, jer se kroz taj proces ozakonjuju društveni interesi i daje im se snaga prava. Jednom kad su usvojeni, propisi postaju utjelovljenje javnog interesa jer se pretpostavlja da oko toga postoji temeljni društveni konsenzus koji se legitimirao kroz adekvatnu proceduru. O legitimaciji kroz proceduru opsežno je svojevremeno pisao po temeljnom obrazovanju pravnik, a kasnije sociolog i jedan od začetnika teorije sustava, Niklas Luhmann (1927.-1998.). Zbog toga je stručan, transparentan i pošten proces pripreme i donošenja zakona i drugih propisa neizostavan dio demokratskog političkog poretka. Iza usvojenih propisa stoji pretpostavka da se radi o nečemu što je u tom trenutku najbolje za društvo kao cjelinu, a ne samo za neku partikularnu društvenu skupinu. Transparentan postupak pripreme i donošenja zakona trebao bi biti brana klijentelizmu i spriječiti društvene nepravde.
Još nekoliko redaka o e-savjetovanju. E-savjetovanje putem službenog vladinog portala je dobrodošao pomoćni alat, ali se on u Hrvatskoj pretvorio u isključivu virtualnu arenu za javno savjetovanje. I to se uglavnom svodi na jednosmjernu komunikaciju u kojoj predlagatelj objavi propis, a zainteresirana javnost podnese komentare koje predlagatelj uglavnom ne usvoji odnosno „primi ih na znanje“, što god to značilo. No, gdje su nestali okrugli stolovi i konferencije o nacrtima prijedloga zakona i drugih propisa na kojima se predstavljaju novi propisi i uživo raspravlja s relevantnim akterima, a mediji to poprate s izvješćem? Sve je palo u drugi plan i praktički nestalo nakon uvođenja javnog savjetovanja preko službenog internetskog portala. Zadovoljena je forma, a sadržaj je utopljen u statistički prikaz broja komentara na prijedlog nekog propisa u kojem komentar vrhunskog stručnjaka za temu ima istu težinu kao i komentar stranačkog vojnika koji komentira kako bi popravio statistički prikaz.
A sad nekoliko dodatnih redaka o radnim skupinama i pripremi zakona i drugih propisa. Temeljni propis koji djelomično uređuje postupak pripreme zakona prije nego oni uđu u proceduru Vlade i Sabora je Zakon o procjeni učinaka propisa koji je donesen 2017. godine. To je jedan od rijetkih zakona koji se do današnjih dana nije mijenjao, a što ukazuje na to da interes za proceduru pripreme zakona nije nešto na čemu se kontinuirano radi i poboljšava. Taj je zakon, doduše, regulirao nekoliko instituta koji bi proces pripreme zakona i drugih propisa učinio donekle transparentnim, poput plana zakonodavnih aktivnosti ili obrasca za procjenu učinka propisa. Međutim, on ne uređuje neka bitna pitanja pripreme propisa, poput obveze transparentnosti formiranja radnih skupina, objave koncepcijskih polazišta na kojima se propis temelji i s time povezanih drugih pitanja važnih za pripremu propisa.
Dodatno, Poslovnik Vlade otvorio je mogućnost predsjedniku Vlade da se na dnevni red sjednica Vlade unese pitanje koje nije prethodno raspravljeno na koordinacijama Vlade te za koje ne postoje pisani materijali. To otvara neslućene mogućnosti predsjedniku Vlade da u potpunosti zaobiđe postojeći zakonski okvir koji koliko toliko uređuje proceduru usvajanja zakona propisanu Zakonom o procjeni učinaka propisa, Zakonom o Vladi, Poslovnikom Vlade i Poslovnikom Hrvatskog sabora. To može biti prihvatljivo za odluke koje se donose u izvanrednim okolnostima, poput prirodnih nepogoda, ratnog stanja ili drugih izvanrednih okolnosti. No, nije prihvatljivo da se na taj način donose propisi koji bi trebali proći predviđenu proceduru stručne pripreme. Ta bi procedura trebala sadržavati usvajanje temeljnih načela regulacije određenog pitanja i naznaku smjera kojim će krenuti buduća regulacija, formiranje transparentne radne grupe s navođenjem njezinih članova u popratnoj dokumentaciji uz konačni prijedlog propisa te alate predviđene postojećim zakonskim okvirom koji uređuje procjenu učinaka propisa.
Hrvatska, k tome svemu, nema uređen postupak lobiranja, pa se zagovaranje određenih interesa događa u potpunom pravnom vakuumu u kojemu se ne zna donose li se propisi da bi se nekome pogodovalo ili da bi se u njima štitio javni interes i transparentno uredila neka materija. Trenutno u Hrvatskoj ne postoji zakonska definicija lobiranja i što sve ono uključuje, tko su lobisti i za koga lobiraju što bi trebao bi sastavni dio registra lobista, koliko su lobisti uspješni i svom radu što bi se postiglo obvezom objavljivanja godišnjih izvješća o njihovom radu, što je lobistima dozvoljeno, a što nije. Izostaje regulacija temeljnih etičkih pravila lobiranja, poput sukoba interesa, korupcije, pristupa donositeljima odluka i korištenja povlaštenih informacija, itd. Uglavnom, materija lobiranja je potpuno izvan fokusa pravne regulacije, a kontinuirano se u takvoj maglovitoj situaciji donose propisi za koje se ne zna tko i koliko na njih utječe i čijim interesima se pogoduje.
Sazrelo je vrijeme da se ozbiljno stručno i javno raspravi proces pripreme zakona i drugih propisa i to već u fazi njihove inicijalne pripreme koja uključuje formiranje radne skupine za pripremu propisa i usvajanje koncepcijskog dokumenta koji naznačuje temeljne vrijednosti i smjer kojim bi regulacija nekog pitanja trebala ići, prije nego se uopće krene putem pripreme propisa. Naime, radi se o pitanju koje je iznimno važno za daljnji demokratski razvoj društva i jačanje vladavine prava. To je brana zarobljavanju države od strane moćnih interesnih skupina koje u sprezi s politikom kroz privid poštovanja procedure svoje partikularne interese guraju pod interes cijelog društva.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
