Kako protjerati diplomate u skladu s međunarodnim pravom?

Međunarodno pravo, poznato je, predstavlja sustav pravnih pravila kojim se uređuju odnosi između subjekata međunarodnoga prava. Države su, kao što je također poznato, par excellence subjekti međunarodnoga prava. Stoga i diplomatski odnosi predstavljaju par excellence temu međunarodnoga prava te su brojni aspekti diplomatskih odnosa regulirani običajnim međunarodnim pravom, ali i kodifikacijskim ugovorima, od kojih je za diplomatske odnose između država svakako najvažnija Bečka konvencija o diplomatskim odnosima iz 1961. Ona regulira brojne aspekte diplomatskih aktivnosti, no općenita joj je svrha omogućiti nesmetano uspostavljanje, održavanje, a kada to odnosi između država zahtijevaju, i prekid diplomatskih odnosa. U tu svrhu uspostavljena su pravila o, primjerice, stupanju diplomatskih predstavnika na dužnost, povlasticama i imunitetima koje uživaju, ali i o prestanku njihove funkcije. O ovom potonjem aspektu diplomatskih odnosa bit će riječi u ovome tekstu.

Prije svega, slijedeći terminologiju Bečke konvencije o diplomatskim odnosima, uvriježili su se nazivi država šiljateljica, odnosno država koju diplomatski zastupnici predstavljaju, i država primateljica, odnosno država koja ih je primila i u kojoj diplomatski zastupnici predstavljaju svoju državu. Kada su odnosi između dviju država dobri, pitanje prestanka dužnosti diplomatskih predstavnika, u osnovi, gotovo da se i ne postavlja. U pravilu, diplomatsko osoblje bit će imenovano na vremenski ograničen mandat, a njegovo trajanje je stvar države šiljateljice te se može razlikovati sukladno njezinom pravu i odluci. Jedina obveza koja postoji prema državi primateljici, u skladu s člankom 43. Bečke konvencije, jest notificirati joj činjenicu da je funkcija diplomatskog predstavnika prestala, nakon čega diplomatski predstavnik u razumnome roku mora napustiti državno područje države primateljice. I to je to. U pravilu, bit će imenovan novi diplomat na mjesto odlazećeg, ali to i ne mora biti slučaj. I to je stvar države šiljateljice, pod uvjetom, naravno, da je za konkretnu osobu ishodila pristanak kod države primateljice.

Potencijalni problemi, međutim, nastupaju u trenutku pogoršanja diplomatskih odnosa. U suvremeno doba, za razliku od povijesnih vremena, diplomatski odnosi ne prekidaju se automatizmom, čak ni u slučaju izbijanja oružanog sukoba kao najizravnijeg i najotvorenijeg oblika konfrontacije država. No očito je da u tim, kao i u mnogim drugim manje drastičnim okolnostima, odnosi između država mogu postati narušeni, što će se očitovati i u diplomatskim odnosima, koji se u tim slučajevima svode na „niže grane“. Redovito, to će se raditi redukcijom diplomatskog osoblja, za što država primateljica ima više opcija koje može upotrijebiti te će ih u diplomatskoj praksi od slučaja do slučaja gradirati ovisno o poruci koju želi poslati.

U medijskim se izvještajima počesto čuje o „protjerivanju“ diplomata, „novom krugu redukcije diplomatskog osoblja“ i sličnom. Ti su nazivi, kako je to često slučaj, neprecizni. Stoga se postavlja pitanje – u diplomatskom pravu i diplomatskoj praksi – koja su, dakle, sredstva na raspolaganju državi kada želi poslati poruku o sniženju razine diplomatskih odnosa tako što će „protjerati“ strane diplomate?

Odgovor je, zapravo, mnogostruk i tek se dijelom nalazi u Bečkoj konvenciji o diplomatskim odnosima te običajnom međunarodnom pravu, dok je velikim dijelom vezan uz diplomatsku praksu, odnosno nepisana i pravno neobvezujuća, ali uvriježena pravila koja se smatraju dijelom diplomatskog ophođenja te se često koriste. Pokušat ćemo u ovoj kolumni prikazati neke od uobičajenih načina na koje država primateljica diplomatima poručuje kako više „nisu poželjni“ i kako trebaju napustiti državu u kojoj su do tada bili akreditirani i koja im je pružala gostoprimstvo.

Počnimo od mjere koja je predviđena i Bečkom konvencijom o diplomatskim odnosima te stoga, ako se izriče, predstavlja obvezu za državu šiljateljicu, koja mora postupiti sukladno njoj. Riječ je o priopćavanju državi šiljateljici kako je neki član diplomatskog osoblja njezine misije u državi primateljici za tu državu persona non grata. Članak 9. Bečke konvencije o diplomatskim odnosima daje pravo državi primateljici da „može u svako vrijeme i bez obveze obrazlaganja svoje odluke, notificirati državi šiljateljici da je šef ili bilo koji drugi član diplomatskog osoblja predstavništva persona non grata ili da bilo koji drugi član osoblja nije prihvatljiv“. Iz istog članka proizlazi obveza države šiljateljice da tu osobu opozove ili okonča njezine funkcije u diplomatskoj misiji. Ova je mjera vrlo stara, ima izvorište u diplomatskoj praksi te je osmišljena kako bi država primateljica imala alat kojim može proglasiti nepoželjnom konkretnu osobu zbog konkretnih čina koje je ona počinila u državi primateljici. Najčešće se radi o kaznenim djelima ili prekršajima, za koje osoba koja uživa diplomatski imunitet ne može biti procesuirana pred sudovima države primateljice (osim ako se država šiljateljica tog imuniteta odrekne, što može učiniti i bez pristanka osobe koja ga uživa). No ne mora se raditi o tome. Država primateljica može odlučiti da je netko nepoželjan iz bilo kojih razloga koje, kako je izrijekom navedeno u Bečkoj konvenciji, čak i ne mora priopćiti državi šiljateljici. Tipični primjeri su situacije u kojima država primateljica sumnja da se neki diplomatski agent zapravo, umjesto svojim deklariranim poslom, tj. obavljanjem diplomatskih funkcija, bavi špijunažom ili krijumčarenjem. Iako priručnici diplomatske prakse navode kako se institut persona non grata ne bi trebao koristiti za situacije kada se želi odgovoriti na neku radnju koju je počinila država šiljateljica, a ne konkretni diplomatski agent, kao ni u situacijama kada država primateljica želi da šiljateljica smanji broj diplomatskog osoblja, često je u pozadini upravo jedan od ovih razloga.

Broj diplomatskog osoblja također zna biti prijeporna tema u slučajevima slabijih odnosa između dvije države. Bečka konvencija o diplomatskim odnosima stoga je u članku 11. propisala kako se, u slučaju nepostojanja sporazuma između države primateljice i države šiljateljice o broju članova osoblja misije, taj broj mora držati u granicama koje država primateljica smatra „razumnim i uobičajenim, uzimajući u obzir okolnosti i uvjete u državi primateljici i potrebe dotične misije”. Odredba je očito uvedena u Bečku konvenciju kako bi se suzbili poznati slučajevi u kojima pojedine države akreditiraju velik broj osoblja misije koje se nominalno bavi određenim poslovima, dok se zapravo bave drugim, nedopuštenim poslovima. Vrlo je često riječ i o ozbiljnim prekoračenjima diplomatskih funkcija, poput bavljenja špijunažom. U novije vrijeme, ovaj se postupak, redukcija broja diplomatskog osoblja, često i u višestrukim krugovima, koristio kao signal pogoršanja diplomatskih odnosa. Primjerice, od izbijanja otvorenog oružanog sukoba u Ukrajini moglo se čuti o više krugova redukcije maksimalnog broja diplomatskog osoblja Ruske Federacije koje su pojedine države koje podržavaju Ukrajinu u tom sukobu spremne tolerirati. I obrnuto, naravno. Kako u diplomatskoj praksi, po načelu reciprociteta, akciju redovito slijedi ekvivalentna reakcija, svaki puta kada bi Rusija ili neka druga država najavile kako smanjuju broj dopuštenog diplomatskog osoblja, država čiju bi misiju ta mjera pogađala odgovarala bi ekvivalentnom mjerom.

Konačno, redukcija broja diplomatskog osoblja može doseći i razinu u kojoj država šiljateljica povlači cijelu diplomatsku misiju, efektivno zatvarajući misiju na neko vrijeme (ili za stalno), no bez formalnog prekida diplomatskih odnosa. Ova mjera, u suvremeno vrijeme, kada je održavanje diplomatskih odnosa i u lošim okolnostima češće pravilo nego iznimka, relativno rijetko korištena, snažan je signal izrazito pogoršanih odnosa između država. Nakon nje, sljedeći korak, kao formalno gotovo jedini preostali, je formalni prekid diplomatskih odnosa između dvije države.

Toliko o mjerama koje su predviđene Bečkom konvencijom o diplomatskim odnosima te izrijekom ukazuju na pogoršanje diplomatskih odnosa. Osim njih, u diplomatskoj praksi razvio se niz mjera koje ukazuju na pogoršanje diplomatskih odnosa ili protjerivanje pojedinih diplomata koje država primateljica smatra nepoželjnima na svom državnom području. Jedna od povijesno slikovitih mjera je takozvana „dostava putovnica“. Naime, u prošlosti je postojala obveza diplomatskog osoblja da putovnice za vrijeme boravka u državi primateljici pohrane u nekoj njezinoj ustanovi, redovito ministarstvu nadležnom za vanjske poslove. U trenutku u kojem bi država primateljica procijenila da je neka osoba nepoželjna, dostavila bi diplomatskoj misiji njezinu putovnicu, što je bio signal kako se od te osobe očekuje da napusti misiju. Osim ove mjere, koja je danas, uslijed napuštanja prakse pohranjivanja putovnica, uglavnom povijesni kuriozitet, postoje i druge mjere koje nisu izrijekom predviđene Bečkom konvencijom, no u diplomatskoj praksi jasno signaliziraju pogoršanje odnosa. To su, primjerice, pozivanje šefa misije na „konzultacije“ u državu primateljicu, „privremeno povlačenje“ i slično. Diplomatska praksa stvorila je niz kreativnih naziva koji svi znače isto – diplomatski odnosi su pogoršani, a poruka o tome želi se poslati javno.

Još jedan način kako se signalizira pogoršanje diplomatskih odnosa - iako izvorno nije predviđen za to – jest postavljanje šefa misije u najnižem rangu, onom otpravnika poslova. Naime, Bečka konvencija o diplomatskim odnosima, na temelju starog običajnog prava, poznaje tri razreda šefova misija. Prvi razred čine veleposlanici (ambasadori) i nunciji, drugi (danas najrjeđi) razred poslanici, ministri ili internunciji. Šefovi misija koji pripadaju jednom od ova dva razreda akreditirani su kod državnog poglavara (predsjednik, monarh, u nekim državama kolektivno tijelo). Treći razred čine otpravnici poslova, koji se akreditiraju kod ministara vanjskih poslova. Ako otpravnik poslova nije postavljen ad interim, dakle u vremenu kada se šef misije višeg ranga privremeno ne može obavljati dužnost, ili između dva imenovanja šefa misije višeg ranga, tada će njegovo postavljanje često, iako ne isključivo, signalizirati sniženu razinu diplomatskih odnosa.

Zaključimo – država primateljica ima pravo odlučivati kojim će osobama koje imaju diplomatski značaj „uskratiti gostoprimstvo“. To se pravo često koristi kako bi se poslala poruka o pogoršanju diplomatskih odnosa. Međunarodno pravo tu je, u principu, u neutralnoj poziciji. Što je pojedina država primateljica željela poručiti u pojedinom slučaju, češće je stvar njezina dojma i dnevnopolitičkih igara nego stvarnih prekršaja koje je pojedina osoba učinila, no moguće je i potonje.