Nakon što je sredinom prosinca 2023. usvojen Zakon o plaćama u državnoj službi i javnim službama, događa se upravo ono o čemu sam pisao u prethodnoj kolumni. Počela je politička trgovina i potpuno netransparentan proces donošenja uredbi kojima će se urediti najvažnija pitanja sustava plaća u državnoj službi i javnim službama, a koja spomenuti zakon nije uredio ni u natruhama, već je ključne elemente regulacije ostavio podzakonskim propisima.
O postupku donošenja i sadržaju navedenih uredbi doznaje se na kapaljku, uglavnom iz medija odnosno iz kontakata s nekim sindikalnim predstavnicima koji, premda pozvani na sastanke u resorna ministarstva, također nemaju uvid u cjelovito uređenje sustava, već im se, u pravilu, pokazuju koeficijenti koji se odnose na njihov resor. Nema mogućnosti sagledavanja cjeline ni rasprave o općim pitanjima i popravljanja nelogičnosti i nedosljednosti. Očito je još uvijek rano za to. Sindikati se na razgovore pozivaju odvojeno, a predstavnici resornih ministarstava, pravosuđa i uprave te rada se pravdaju da oni zapravo nisu ni dužni konzultirati bilo koga, jer na kraju krajeva, Vlada samostalno donosi uredbe i formalno nije oko toga dužna nikoga posebno konzultirati niti dobiti njihovu suglasnost. Ukratko, šalje se poruka da Vlada i resorni ministri mogu što hoće i da je zapravo njihova dobra volja što uopće pozivaju sindikate na razgovore u procesu donošenja uredbi. Kao da se radi o uređenju odnosa u njihovoj privatnoj firmi, a ne o javnim pitanjima koja se tiču nekoliko stotina tisuća ljudi koji su zaposleni u državnoj upravi i javnim službama.
Jedino što je transparentno je da se sve u vezi pripreme novog sustava plaća u državnoj službi i javnim službama radi poprilično netransparentno, pod pritiskom da se propisi moraju donijeti što prije i da se, također što prije, počnu primjenjivati. U javnim se nastupima dužnosnici pozivaju na složenu metodologiju i studije koje stoje u pozadini izrade novog sustava, ali te dokumente nitko nije vidio niti su prethodno javno objavljeni. Ostaje nam samo vjerovanje da je riječ o kvalitetnim i serioznim dokumentima koji služe kao podloga uvođenja sustava koji će imati dalekosežne posljedice. Nadajmo se da je Svjetska banka koja je glavni financijer i izvođač radova oko izrade navedenih studija angažirala kvalitetne kadrove koji poznaju i razumiju naš sustav državne uprave i javnih službi. Vjerujemo u dobre namjere svih uključenih u te procese.
Vrijedi istaknuti da je ovakav način izrade i donošenja zakona koji većinu važnih pitanja cjelovite regulacije određene materije prepušta podzakonskim propisima iznimno problematičan u demokratskom društvu. Takav pristup je započeo već kod donošenja Zakona o državnim službenicima iz 2005. koji nije uredio bitna pitanja službeničkog sustava, poput klasifikacijskog sustava i sustava napredovanja, nego ih je prepustio uredbama i drugim podzakonskim propisima. Takva praksa se očito ustalila i postala standard u regulaciji sve većeg broja pitanja koja se tiču ne samo državne uprave, već, evo sad i javnih službi. Međutim, nekoliko je razloga za zabrinutost. Naime, ogromna moć za uređenje vrlo važnih društvenih pitanja prepušta se Vladi koja za pojedina ključna pitanja cijelog sustava plaća u državnoj upravi i javnim službama ima ovlast u potpunosti urediti uredbama, a ne samo dodatno razraditi neka tehnička pitanja njihove provedbe. Također, slična ovlast regulacije daje se i nadležnim ministrima koji neka pitanja novog sustava koja uopće nisu uređena zakonom imaju ovlast urediti, a ne samo dodatno razraditi, pravilnikom. Pri tome kao da se zaboravlja da je Hrvatski sabor zakonodavac koji kroz postupak donošenja zakona ima ovlast regulacije temeljnih društvenih odnosa i oblikovanje propisa koji reflektiraju trenutni javni interes.
Ovdje valja napomenuti da su uredbe podzakonski propisi, a hrvatski pravni sustav poznaje nekoliko njihovih vrsta. Tako se razlikuju uredbe koje se donose na temelju zakonske ovlasti, a koje privremeno daju ovlast Vladi da uređuje pitanja iz djelokruga Hrvatskog sabora (čl. 88. Ustava RH) od uredbi sa zakonskom snagom koje je samostalno ovlašten donositi predsjednik Republike u slučaju ratnog stanja (čl. 101/1 Ustava RH), odnosno uredbi koje donosi predsjednik Republike na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov supotpis, a koje se mogu donositi u slučaju neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti države, ili kad su tijela državne vlasti onemogućena da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti (čl. 101/2 Ustava RH). No u ovom se slučaju radi o posebnim uredbama, različitim od prethodno navedenih kategorija, a koje donosi Vlada za provedbu odnosno izvršavanje zakona. Ustav RH jasno određuje ovlast Vlade da donosi uredbe za izvršavanje zakona (čl. 113/1, al. 4.). Nadalje, Zakon o Vladi određuje da se uredbe donose u skladu s Ustavom i zakonom (čl. 30/1 Zakona o Vladi). Time se naš ustavotvorac u ovom slučaju opredijelio za davanje ovlasti Vladi za donošenje uredbi s tzv. izvršnom klauzulom, tj. uredbi kojima se samo izvršavaju odredbe nekog zakona. S druge strane, pravilnici koje donose ministri prema odredbama Zakona o sustavu državne uprave također spadaju u kategoriju provedbenih propisa (čl. 36/1). Pravilnikom se detaljnije razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene (čl. 36/2).
Zaključno, podzakonski bi akti, uredbe i pravilnici u ovom slučaju samo trebali dodatno razraditi nešto što je već bazično uređeno zakonom, ali se njima ne bi smjela uređivati pitanja koja uopće nisu uređena temeljnim propisom, tj. zakonom koji uređuje predmetnu materiju. U tom je slučaju donositelj takvih podzakonskih akata gotovo uvijek na skliskom terenu jer se izlaže riziku prekoračenja zakonskih ovlasti, a to se prekoračenje sastoji u tome da se uredbodavac „… može katkad upustiti i u šira … normiranja nego što mu je povjerio zakonodavac. Time nastaje dakako pitanje nije li prekoračio dano ovlaštenje i ne krši li time načelo zakonitosti.“1 Ako je praksa donošenja uredbi „… preširoka, slabi uloga zakonodavca, što nije sukladno demokratskom karakteru države.“2 U slučaju kad zakonodavac zakonom uopće ne uredi bitna pitanja sustava, već ih u potpunosti ostavi podzakonskim propisima, citirana opasnost je daleko veća i praktički neizbježna. Uredba ne bi smjela zamjenjivati zakon i njome se ne bi smjelo „ispod žita“ uređivati pitanja koja su zapravo materija zakona.
Što se samog sadržaja uredbi tiče, još uvijek nemamo cjelovitu sliku odnosno prijedloge uredbi koji uređuju koeficijente u državnoj službi i javnim službama. Uz ponovnu napomenu da je veliki broj kategorija javnih zaposlenika izostavljen iz ove regulacije, pa o cjelovitom sustavu nije ni moguće govoriti. Zbog toga nije moguće vidjeti ni analizirati kako su koeficijenti postavljeni u međuodnos između različitih kategorija radnih mjesta u državnoj upravi, a kako u pojedinim javnim službama, a onda niti kako su stavljeni u međuodnos između ta dva vrlo različita segmenta javne uprave. U javnost dospijevaju samo parcijalne informacije koje upućuju na to da je riječ o nedomišljenom sustavu. Tako je u javnost dospjela informacija da bi glasnogovornik ministarstva trebao imati veći koeficijent od redovitog sveučilišnog profesora na sveučilištu ili da laborant ima različiti koeficijent ovisno o tome je li zaposlen u tijelu državne uprave ili u javnim službama, premda u osnovi radi isti posao. Postavlja se pitanje kako takav sustav oživotvoruje temeljna načela Zakona o plaćama u državnoj službi i javnim službama, a to su načelo jednakosti (čl. 6.) prema kojem treba postojati jednaka plaća za jednak rad odnosno rad jednake vrijednosti te načelo transparentnosti (čl. 7.) koje traži da podaci o elementima za obračun plaće za radna mjesta u državnoj službi i javnim službama budu javno objavljena. Doduše, ne kaže se kada, tako da će se očito zakonom proklamirano načelo transparentnosti tek naknadno realizirati. Postupak donošenja propisa prema postupanju Vlade i resornih ministarstava izgleda može biti i krajnje netransparentan.
Kada bismo imali uvid u cjelovite prijedloge uredbi koji uređuju ne samo koeficijente u državnoj upravi i javnim službama, već i druga bitna pitanja koja nisu uređena zakonskim tekstom, zasigurno bismo mogli vidjeti još nelogičnosti novog sustava. Ali, ne vidimo ih i ne znamo ni kad bismo ih mogli vidjeti. Bojim se će za analize i popravke biti kasno kad gotovi prijedlozi uredbi ugledaju svjetlo dana i kad se, spremni za usvajanje, nađu na dnevnom redu neke od budućih sjednica Vlade. Zato, koeficijente i ostale bitne elemente novog sustava na sunce, da se na vrijeme možda može popraviti ako se nešto uopće popraviti može!
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
