Krajem kolovoza Vlada je prihvatila i u Sabor uputila prijedlog novog Zakona o upravljanju i održavanju zgrada. O Zakonu se već dugo priča, interes je velik – što se vidi i po javnom savjetovanju u kojem je bilo zaista puno komentara. Zakon donosi mnoge novine – sufinanciranje ugradnje liftova od strane države, jasnije se određuju obveze upravitelja zgrada i predstavnika stanara, zabranjuju se intervencije na fasadama zgrada, ali se i značajno ograničava mogućnost korištenja stanova za kratkoročni najam i najam za radnike. U trenutku stupanja na snagu Zakona – vlasnik će stan moći koristiti za kratkoročni najam i najam radnicima jedino ako dobije suglasnost većine suvlasnika koji u vlasništvu imaju više od 80% površine zgrade i suvlasnika stanova čiji zidovi, stropovi i podovi graniče s tim stanom.
Nedugo nakon predstavljanja prijedloga Zakona o ovom obliku, krenule su priče ”a što je s onima koji sada tako iznajmljuju stanove, pa kako ćemo i njima nametnuti taj uvjet, pa ovaj Zakon onda ništa ne rješava jer postojeće stanje ostaje nepromijenjeno.”
Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, kao predlagatelj Zakona, vrlo jasno i precizno je izašlo sa stavom kako se niti jedna odredba Zakona neće primjenjivati retroaktivno, jer to zabranjuje Ustav.
I Ministarstvo je potpuno u pravu, ovdje (i skoro svugdje drugdje) – retroaktivne primjene zakona (i drugih općih akata) ne smije biti.
Ovo ključno pravno pravilo – koje štiti pravnu sigurnost – predstavlja stoljetnu pravnu stečevinu pravnih poredaka zapadnog kruga, ali i proizlazi iz članka 90. Ustava Republike Hrvatske, kojim je propisano sljedeće;
Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.
Iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje.
Ovi ”posebno opravdani razlozi” se često spominju u zadnje vrijeme i pokušava ih se koristiti za opravdavanje retroaktivnog djelovanja zakona (rjeđe) i općih akata (češće). Kako bi te ”posebno opravdane razloge” primjenili na ovaj Zakon? OK, retroaktivno ćemo natjerati vlasnike stanova za kratkoročni i najam radnicima da traže suglasnost visokog postotka ostalih suvlasnika. A što ćemo s klimama, satelitskim antenama, ostakljenim balkonima? Vjerojatno je uvjerljiva većina postavljena potpuno zakonito po tada važećem pravnom okviru. Hoćemo li ih sve poskidati ili srušiti? Ili ćemo reći da kod klima uređaja, antena i ostakljenih balkona nema ”posebno opravdanih razloga”? Kako ćemo opravdati ”posebno opravdane razloge” kod kratkoročnog najma, a izostanak istih kod ovog ostalog? Kratkoročnim najmom se značajno narušava kvaliteta stanovanja ostalih suvlasnika? To može biti točno, ali i ružne vanjske jedinice klime na fasadi, gadni ostakljeni balkoni isto možda narušavaju kvalitetu stanovanja suvlasnika, a tako postavljene klime možda mogu biti i opasne. Kako ćemo sve to dosljedno stupnjevati?
Retroaktivna primjena zakona i općih akata u zadnje vrijeme je česta tema u našim stručnim krugovima ali i javnosti, posebno zbog pojma ”kvaziretroaktivnosti”, na koji pažnju skreće Ustavni sud svojim rješenjem U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017., u kojem ističe razliku između ”kvaziretroaktivnosti” i ”prave” retroaktivnosti. Prava retroaktivnost se odnosi na povratno djelovanje zakona i općih akata na ”pravne situacije koje su svršene/okončane”, i Ustavni sud ističe kako je u tim slučajevima retroaktivno djelovanje ”beziznimno zabranjeno”. S druge strane, o ”kvaziretroaktivnosti” je riječ kada se ”propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti”, i tada, smatra Ustavni sud, retroaktivnosti – nema. Dakle, kvaziretroaktivnost je dopuštena – ” pod bitnim uvjetom da se cilj mjere - zbog čije realizacije je "novo" pravo i usvojeno - ne bi ni mogao postići na drugi način.”
Ovo rješenje Ustavnog suda već je ”iskorišteno” za opravdanje retroaktivne primjene nekih propisa, sjetimo se roditelja-odgojitelja. Ta ”kvaziretroaktivnost” je ozakonjena i pred Visokim upravnim sudom i pred Ustavnim sudom. Ali ono čega svi moramo biti svjesni da je, i u svjetlu tog postupka, praktički svaki dugotrajni pravni odnos u koji smo ušli s javnim tijelom na državnoj ili lokalnoj razini sada ugrožen s kvaziretroaktivnosti i rastezljivosti koju odlučimo primijeniti na tumačenje je li se cilj novog propisa koji primjenjujemo (kvazi)retroaktivno ”mogao postići na drugi način.” I ovdje načelno nije važno temelje li se vaša dugotrajna prava na pravomoćnim upravnim aktima ili ugovorima, jer ako kvaziretroaktivnost može zadirati u pravomoćne upravne akte (vidi roditelje odgojitelje), može zadirati i u ugovore. To, između ostalog, u ovom rješenju potvrđuje i Ustavni sud kada kaže da zakonodavac nije ovlašten intervenirati u završene ugovorne odnose. Ali ”ukoliko ugovori imaju produljeno djelovanje, tada se na to djelovanje mogu primijeniti odredbe novog zakonskog režima, ali samo na dio odnosa subjekata koji još nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakona.”
Što to može značiti u praksi? Pa zamislite da odlučite otvoriti svoj obrt i dobijete potporu za samozapošljavanje, gdje isplata sredstava za nabavu sredstava za rad i doprinose traje dvije godine. I sad zamislite da se nakon godine dana promjeni vlast u državi, nova parlamentarna većina zaključi da nema dokaza da potpore za samozapošljavanje luče željeni učinak i da su užasno skupe za proračun. Kako su to ”pravne situacije koje su u tijeku”, vladajući se pozovu na kvaziretroaktivnost i ”nemogućnost postizanja cilja na drugi način” i ukinu vam potporu za sljedećih 12 mjeseci.
Ili - dobili ste subvenciju za kupnju električnog vozila. Recimo da se ta subvencija isplaćuje u dvije jednake rate, vama je isplaćena prva. Promijeni se vlast, koja smatra kako su električna vozila ekološka prevara, kako je subvencioniranje bilo čega neprimjereno zadiranje u tržište i užasno skupo, i na isti način vam ukine isplatu druge rate. Ili vam ukine preostale dvije godine isplate APN subvencije.
Pa ipak, očito je da moraju postojati situacije u kojima je retroaktivna primjena prava dopuštena i opravdana. Ali kako razlučiti koje su to situacije? Mislim da nam dobre smjernice pruža upravo citirano rješenje Ustavnog suda. Iz tog rješenja se stalno izvlači apstraktno tumačenje retroaktivnosti i kvaziretroaktivnosti, dok se u potpunosti preskače činjenično stanje samog predmeta.
Naime, riječ je bilo o osporavanju ustavnosti Zakona o izmjeni i dopunama Zakona o potrošačkom kreditiranju iz 2015. Posebno je bio problematičan članak 19.j, kojim je bilo propisano sljedeće:
Ako je ugovor o kreditu sklopio vjerovnik, odnosno kreditni posrednik koji nema odobrenje za pružanje usluga potrošačkog kreditiranja, odnosno za posredovanje pri potrošačkom kreditiranju, ugovor je ništetan.
U slučaju postojanja obveze vraćanja primljenog iz stavka 1. ovoga članka potrošač je na primljeni iznos dužan platiti kamate od dana pravomoćnosti odluke kojom se utvrđuje ništetnost.
Predlagatelj je smatrao, između ostalog, kako je navedeni članak protuustavan te kako se njime krši i ustavna zabrana retraktivnog djelovanja zakona. Ustavni sud u povodu ovog članka sada utvrđuje razliku između retroaktivnosti i kvaziretroaktivnosti i govori o mogućem povratnom djelovanju ako se cilj nije mogao postići na drugi način. Ali ono što je ovdje možda najvažnije je i argumentacija na temelju koje Ustavni sud zaključuje da je donositelj imao legitiman cilj za donošenje članka 19.j, koja ponajviše proizlazi iz očitovanja Ministarstva financija;
”lako se članak 19.j ZPK odnosi na sve ugovore o kreditu, u praksi se ovaj problem prvenstveno pojavio kod ugovora o kreditu s međunarodnim obilježjem u kojima se kao vjerovnik ili kreditni posrednik pojavljuje strana osoba bez prethodno pribavljenog odobrenja Ministarstva financija. Pored stranih društava na području Republike Hrvatske još uvijek posluje i manji broj domaćih društava koje građanima pružaju usluge potrošačkog kreditiranja bez odobrenja Ministarstva financija. U velikom broju slučajeva isti ugovori o kreditu nerijetko mogu imati i karakteristike zelenaških ugovora u kojima se potrošači dovode u situaciju gdje je primljeni iznos kredita u očitom nerazmjeru s njihovim obvezama, a koji kao posljedicu također imaju ništetnost ugovora.
Važno je istaknuti kako se spornom odredbom o ništetnosti imalo u vidu učinkovito preventivno djelovanje i legitimnu potrebu zaštite potrošača kao slabije ugovorne strane zbog posebnosti njihovog položaja u kreditnim odnosima te u vezi s tim ostvarivanje načela jednakosti i ravnopravnosti sudionika u obveznim odnosima te zabrane zlouporabe prava. Ista potreba prepoznata je budući da se u praksi pokazalo da se određeni pružatelji usluga potrošačkog kreditiranja ne pridržavaju odredbi zakona koje propisuju obvezno odobrenje Ministarstva financija za pružanje usluga potrošačkog kreditiranja te su pred domaćim sudovima pokrenuti postupci upravo radi utvrđivanja ništetnosti spornih ugovora o kreditu. Hrvatska sudska praksa je stajališta kako ne postoji nadležnost hrvatskih sudova u tim sporovima, odnosno domaći sudovi su se oglašavali nenadležnim i odbacivali tužbe jer je u istim ugovorima, uglavnom iz neznanja i nepažnje potrošača kao slabije ugovorne strane, ugovorena nadležnost stranih sudova, a što je u potpunosti u suprotnosti s odredbama o zaštiti potrošača, s obzirom da isti mogu izabrati nadležnost suda prema svojem prebivalištu."
Dakle, Ustavni sud – potpuno opravdano – dopušta povratni učinak zakona kojim se pokušava zaštiti građane od iz neznanja potpisanih zelenaških ugovora, protiv kojih im domaći sudovi nisu htjeli pružiti pravnu zaštitu!
Možda bismo kolektivno trebali odlučiti da nam je prihvatljiva jedino i isključivo ovakva retroaktivna primjena zakona i općih akata – kojim se iznimno ranjiva skupina građana spašava iz opasne pravne situacije u kojoj ni blizu nema ravnopravnosti.
Jer, alternativno, ako budemo klicali svakom oduzimanju prava nepopularnoj društvenoj skupini kroz retroaktivnu primjenu propisa – jednom će (kvazi)retroaktivnost doći i po naša prava.
Stavovi izneseni u kolumnama osobni su stavovi autora i ne predstavljaju nužno stav organizacije u kojoj su zaposleni ili uredništva portala IUS-INFO.
