Može li riječ obvezivati državu?

Prva situacija odvodi nas u godinu 1956. kada traje Sueska kriza. U srpnju te godine egipatski predsjednik Gamal Abdel Naser u srpnju objavljuje nacionalizaciju Sueskog kanala, vitalnog prokopa za međunarodnu plovidbu i trgovinu, osobito između Europe, Bliskog Istoka i Azije, kojim je do tada upravljala kompanija u vlasništvu europskih investitora. Reakcija Francuske i Ujedinjene Kraljevine nije se morala dugo čekati, te dvije države uz pomoć Izraela pokreću vojnu operaciju koja, međutim, unatoč početnim vojnim uspjesima, brzo doživljava diplomatski fijasko uslijed protivljenja druge dvije stalne članice Vijeća sigurnosti, Sjedinjenih Američkih Država i Sovjetskog Saveza. Sueski kanal je zatvoren. U svemu je prisutno i pitanje pristupa brodova koji plove u ili iz tada mlade Države Izrael. Ukratko, situacija vrije, a ekonomski se gubici gomilaju. Inače, plovidbu Sueskim prokopom regulira međunarodni ugovor koji datira iz vremena gradnje i otvaranja kanala, točnije 1888. godine. Carigradska konvencija, nazvana po današnjem Istanbulu, gradu u kojem je potpisana, nastala je u uvjetima u kojima je Egipat nominalno dio Osmanskog Carstva, a de facto pod vlašću lokalnih vladara i u protektoratskom odnosu s Ujedinjenom Kraljevinom. Kako god bilo, njezin je značaj bio izniman jer je otvorila Sueski prokop za međunarodnu plovidbu svih zastava, što je Sueskom krizom bilo onemogućeno, iako je, formalno gledano, Carigradska konvencija ostala na snazi. Godine 1957., nakon svih previranja koja su dijelom prelazila u otvoreni oružani sukob, situacija je, u konačnici, riješena diplomatskim putem. Egipat je dao obećanje u kojem se obvezao poštovati Carigradsku konvenciju, omogućiti slobodnu plovidbu Sueskim prokopom, ali je zadržao mogućnost da sudjeluje u upravljanju i prihodima kanala. To se obećanje smatra primjerom preuzimanja međunarodnih obveza jednostranim aktom države. Svedeno na najjednostavnije i bitno za našu temu – ovlašteni državni organ Egipta dao je obećanje da će poštovati određena pravila za plovidbu i upotrebu Sueskog prokopa. I već je to bilo dovoljno da Egipat stekne nove međunarodnopravne obveze. Primanje tog obećanja na znanje od strane drugih država, Vijeća sigurnosti i publiciranje u Zbirci ugovora Ujedinjenih naroda samo su osnažili publicitet i težinu izjave, no, s formalne strane, Egipat se obvezao već samim trenutkom davanja obećanja.

Druga situacija događa se 1974. godine. Australija pred Međunarodnim sudom vodi postupak protiv Francuske, u kojem postavlja tužbeni zahtjev koji se u suštini svodi na traženje od Međunarodnoga suda da Francuskoj zabrani provođenje atmosferskih nuklearnih pokusa na njezinim teritorijima u Pacifičkom oceanu, koje je ta europska nuklearna sila redovito provodila kroz niz godina koje su prethodile podizanju tužbe. Francuska odbija sudjelovati u postupku, opravdavajući to svojim stavom kako je Međunarodni sud „očito nenadležan“ za odlučivanje. Međutim, istovremeno se događa paralelni proces u samoj Francuskoj. Dana 25. srpnja 1974. tadašnji francuski predsjednik (Valéry Giscard d'Estaing koji je tek koji mjesec ranije stupio na tu dužnost, nakon izbora održanih poslije smrti predsjednika Georgesa Pompidoua) održao je konferenciju za novinstvo, na kojoj je izjavio kako „će ovaj krug atmosferskih nuklearnih testiranja biti posljednji“. Ministri obrane i vanjskih poslova u različitim formatima (između ostalog i pred Općom skupštinom Ujedinjeni naroda, kao i francuskom Narodnom skupštinom) tijekom 1974. i 1975. više puta su davali slične izjave, najavljujući kako su se stekli (prvenstveno, tehnički) uvjeti da Francuska prestane s atmosferskim i pređe isključivo na podzemne nuklearne pokuse. Slično se ponavljalo i u nekoliko službenih priopćenja francuskih ministarstava i ureda predsjednika. Međunarodni je sud ove izjave i priopćenja, posebno one koje dolaze od šefa države, uzeo vrlo ozbiljno te  je došao do zaključka kako čak i obećanje koje je dano u okolnostima kakve možda u općoj predodžbi ne evociraju preuzimanje obveza od strane države, može obvezivati. Pri tome, Međunarodni je sud postavio uvjete koje je potrebno zadovoljiti kako bi takvo usmeno obećanje, poput izjave na konferenciji za novinstvo, bilo obvezujuće. Naime, obećanje mora biti dano javno, s namjerom da obvezuje. Naravno, mora ga dati ovlašteni organ. Kada i ako su ti uvjeti ispunjeni, takvo usmeno obećanje predstavlja jednostrani akt države koji se smatra obvezujućim po međunarodnom pravu te je država dužna postupati u skladu s onime što je obećala. Po stavu većine u Međunarodnome sudu, Francuska je time zapravo anulirala predmet ovoga spora jer se obvezala da neće provoditi daljnje nuklearne pokuse u atmosferi, čime je Australija, iako ne u samom sudskom postupku, zapravo postigla što je željela.

Na temelju ovih i drugih sličnih primjera, Komisija za međunarodno pravo, pomoćni organ Opće skupštine Ujedinjenih naroda sastavljen od stručnjaka čiji je zadatak sustavan rad na kodifikaciji i progresivnom razvoju međunarodnoga prava, 2006. je usvojila Vodeća načela primjenjiva na jednostrane akte država koji mogu stvarati pravne obveze. Ona odražavaju sve navedeno. U tekstu Načela, između ostalog, stoji kako se „obvezatnost takvih akata zasniva se na dobroj vjeri“ (1. načelo), kako prilikom ocjenjivanja pravnih učinaka takvih akata treba uzeti u obzir njihov „sadržaj, sve činjenične okolnosti u kojima su dane te reakcije koje su izazvale“ (3. načelo). Osim toga, Komisija za međunarodno pravo potvrdila je da se takve izjave mogu dati i u pisanom i u usmenom obliku (5. načelo).

Konačno, koja je pouka ova dva slučaja koja smo ukratko prepričali? Prvo, osobe koje po samom položaju predstavljaju državu (šef države, vlada, odnosno njezin predsjednik te ministar vanjskih poslova) moraju dobro paziti i odmjeravati što, kako i u kojim okolnostima govore u javnom prostoru. To je, naravno, važno zbog ugleda države. No važno je i iz razloga što njihove izjave pod određenim okolnostima mogu pravno obvezivati državu. Iako su takve prigode rijetke i potrebno je, kako smo vidjeli iz drugog slučaja spomenutog u ovome tekstu, ispuniti podosta stroge uvjete, moguće je da obveza nastane i iz samog obraćanja na konferenciji za novinstvo. Država nema drugih „usta“ osim svojih dužnosnika.