Palestina u Ujedinjenim narodima – jedan korak naprijed, dva natrag

Rezolucija ne dolazi kao iznenađenje, već kao logičan nastavak duljeg procesa pozicioniranja Palestine u Ujedinjenim narodima. Naravno, bilo bi pogrešno i pomalo odmaknuto od realnosti tvrditi kako trenutak njezina usvajanja nije pomno odabran i potaknut trenutnim oružanim sukobima na prostoru pojasa Gaze, no u ovoj ću se kolumni pokušati osvrnuti na međunarodnopravne implikacije ove rezolucije.

Iz strukture glave IV. Povelje UN-a koja predstavlja konstitutivni akt Ujedinjenih naroda i temelj funkcioniranja te po članstvu najbrojnije svjetske međunarodne organizacije jasno je kako Opća skupština načelno nema ovlast donošenja obvezujućih odluka. Naime, Povelja izrijekom navodi „preporuke“ koje Opća skupština može davati o nizu pitanja te se ne radi o formalno obvezujućim aktima. Ipak, postoje neka pitanja u kojima Opća skupština ima ovlast donositi odluke koje su obvezujuće za države članice i samu organizaciju. Jedno od tih pitanja je i ono o primanju u članstvo novih članica Ujedinjenih naroda, što je regulirano člankom 4. Povelje. U tom članku, točnije njegovom drugom stavku, stoji kako se država u članstvo prima „odlukom Opće skupštine na preporuku Vijeća sigurnosti“. U praksi to znači da o primanju neke države u članstvo suodlučuju Opća skupština i Vijeće sigurnosti. I dok u Općoj skupštini, sukladno spomenutom načelu suverene jednakosti, odlučuje većina članica, u Vijeću sigurnosti pitanje primanja u članstvo beziznimno se klasificira kao tzv. meritorno pitanje. Praktična posljedica te klasifikacije je da pet stalnih članica može koristiti svoje pravo da negativnim glasom spriječe donošenje odluke (tzv. veto). Drugim riječima, ako je ijedna od stalnih članica spremna glasati protiv primanja neke države kandidatkinje u članstvo, ta država neće biti primljena. Ma koliko sigurno ispunjavala uvjete za članstvo (svojstvo države, miroljubivost, izjava da je voljna prihvatiti i izvršavati obveze iz Povelje, ocjena Ujedinjenih naroda – dakle Vijeća sigurnosti i Opće skupštine – da je tome zaista tako) država neće biti primljena ako se tome iz bilo kojeg razloga protivi koja od stalnih članica Vijeća sigurnosti.

No vratimo se na Rezoluciju opće skupštine. Što još u njoj piše? Pa, u preambuli Rezolucije, koja obuhvaća sveukupno osamnaest stavaka, Opća skupština se, očekivano, poziva na niz dokumenata koji su do sada izrađeni i prihvaćeni pod okriljem Ujedinjenih naroda, a tiču se pitanja Palestine. Osvrnuo bih se, međutim, na jedno specifično međunarodnopravno pitanje koje se spominje u preambuli. Naime, u preambuli se na više mjesta spominje pravo na samoodređenje (palestinskog) naroda, koje se naziva „neotuđivim“ (9. preambularni stavak) i izravno povezuje s pravom na samostalnu palestinsku državu (6. i 9. preambularni stavci), a ono se „ponovno potvrđuje“ i u operativnom dijelu rezolucije. Nije to ništa novo, Opća je skupština više puta ranije ustvrdila kako Palestinci imaju pravo na samoodređenje u okviru palestinskih teritorija (osobito u rezolucijama iz 1974., 1988. i 2023. koje se i spominju u preambuli ove Rezolucije), a isto je utvrdio i Međunarodni sud u svojem savjetodavnom mišljenju o izgradnji zida na okupiranim palestinskim teritorijima iz 2004. Navedeno utvrđenje važno je iz nekoliko razloga. Prvo, to znači da Palestinci imaju pravo na „vanjsko“ samoodređenje, odnosno da, ako to slobodno odluče, imaju pravo osnovati vlastitu državu. No taj proces u slučaju Palestine ipak je uvelike specifičan te se odvija u posebnim okolnostima, uvjetovanima rješenjem o „dvije države“ koje su Ujedinjeni narodi prihvatili još 1947. poznatom Rezolucijom 181 (II), koje je sastavni dio bio i plan podjele Palestine na židovsku i arapsku državu. Dok su izraelski političari taj proces prihvatili i na njemu temelje nastanak današnje Države Izrael, arapski vođe su taj plan odbili, pozivajući se upravo na argument da krši pravo palestinskih Arapa na samoodređenje. Okvir je to u kojem je potrebno promatrati sva daljnja zbivanja i koji velika većina država i danas koristi kao referentnu, polazišnu točku u pristupanju ovom pitanju. Razlike se javljaju u gledanjima na to je li Palestina već ostvarila svoju državnost ili će to tek učiniti jednom kada se steknu uvjeti za pregovore između predstavnika Palestine i Izraela o provedbi rješenja o „dvije države“.

Stoga se nameće i sljedeće pitanje – je li plan o „dvije države“ uspio, je li ostvaren? Odgovor je, kao i gotovo svi odgovori vezani uz odnose u tom dijelu svijeta, kompleksan i ovisi o perspektivi. U nekim ranijim kolumnama sam spominjao načelo efektivnosti kao temelj ocjene je li neki entitet, koji sebe smatra državom, zaista nastao kao novi subjekt međunarodnoga prava. Najkraće, načelo efektivnosti znači kako će država nastati u trenutku u kojem ima teritorij, stalno stanovništvo te neovisnu vlast koja predstavlja suverenu, najvišu organizaciju vlasti na nekom području te istovremeno neovisno nastupa u međunarodnoj zajednici, u odnosima s drugim državama i ostalim subjektima međunarodnoga prava. Priznanje države od strane drugih država nije odlučno za njezin nastanak i opstanak, odnosno samo je iskaz kojim države potvrđuju kako je nova država nastala te postoji. Sukladno tome, sve dok država ispunjava sva tri uvjeta (teritorij, stalno stanovništvo, neovisna vlast), ona i postoji. Nikakvo „povlačenje“ priznanja neće dokinuti državu, to se događa samo u slučaju gubitka jednog od navedenih elemenata. Ovakvo se gledanje na priznanje, koje je dominantno u suvremenoj međunarodnopravno teoriji, naziva deklarativnim učenjem o priznanju. Njemu je suprotno učenje o konstitutivnoj naravi priznanja, prema kojem bi nova država nastajala u slučajevima kada ju ostale, već postojeće države priznaju. To je učenje uvelike odbačeno u suvremenoj teoriji. Ipak, u rubnim i nejasnim slučajevima, kada su nastanak ili opstanak države dvojbeni, priznanje postaje mnogo važnije. U tim slučajevima, ono šalje poruku međunarodnoj zajednici o stavu države koja daje priznanje te, u slučaju većeg broja priznanja, može upućivati na prevladavajući stav. Palestina je upravo izvrstan primjer navedenog. Nakon usvajanja Rezolucije 43/177 u Općoj skupštini 1988., kojom je taj glavni organ velikom većinom prihvatio palestinsko proglašenje državnosti koje se zbilo iste godine, uslijedio je „val“ priznavanja palestinske državnosti. Države priznavateljice time su htjele očitovati svoj stav o državnosti Palestine i uputiti poruku kako ju smatraju državom. U tom svjetlu treba promatrati sve, uvelike uslijed političkih okolnosti obnovljene, trenutačne inicijative za priznavanjem palestinske državnosti.

Konačno, postavlja se i pitanje – kakav je značaj rezolucije Opće skupštine koja je povod ovome tekstu? Operativno, vjerojatno ne odlučan, kao što pokazuje glasanje u Vijeću sigurnosti o ovome pitanju, koje je u formalno odvojenom postupku održano u travnju. Naime, ako i kada pitanje članstva Palestine u Ujedinjenim narodima (ponovno) dođe na dnevni red Vijeća sigurnosti, stalne članice imat će na raspolaganju „veto“ te samo o njima ovisi ishod. „Odluka“ Opće skupštine da „Država Palestina ispunjava uvjete iz članka 4. Povelje Ujedinjenih naroda te bi stoga trebala biti primljena u članstvo Ujedinjenih naroda“ ne može se donijeti, kao što smo već ustvrdili, bez Vijeća sigurnosti. To, ipak, ne znači da će Rezolucija Opće skupštine u potpunosti ostati „mrtvo slovo na papiru“. Naprotiv, njezin je značaj najmanje dvojak. Prvo, osim što potvrđuje status koji Palestina već neko vrijeme uživa, a to je onaj države nečlanice promatračice, predstavnicima Palestine daje se i pravo da sudjeluju i raspravljaju u svim formatima koji funkcioniraju pod okriljem Opće skupštine, što dakako uključuje sjednice tog glavnog organa, ali i niz drugih sastanaka, konferencija i foruma o raznim pitanjima. Drugim riječima, ova Rezolucija potvrđuje i proširuje pravo predstavnika Palestine da se njihov glas u Ujedinjenim narodima čuje. Drugi značaj može se pročitati u ishodu glasovanja u Općoj skupštini. Naime, Rezolucija je usvojena sa 143 glasa za, 9 glasova protiv i 25 suzdržanih glasova. Velika većina članica međunarodne zajednice time je (ponovno, mnoge su već ranije priznale Palestinu kao državu i glasale „za“ ranije slične rezolucije) očitovala svoju potporu trenutnoj palestinskoj državnosti (treba imati na umu kako, sukladno Povelji, samo države mogu postati članicama Ujedinjenih naroda – stoga je i potpora članstvu nekog entiteta u UN-u iskaz stava o tome kako on posjeduje svojstva države). Sve to ukazuje na dominantno raspoloženje u međunarodnoj zajednici. No teško da predstavlja korak naprijed u razrješenju stvarnih problema u Palestini – koji su mnogo kompleksniji i dublji od nedvojbenog utvrđenja njezinog statusa države i članstva u Ujedinjenim narodima.